SAMORZĄDNOSĆ I DEMOKRACJA LOKALNA (4)

2010-11-25 13:47

 

V. Nowe wyzwania

 

Pro­ce­sy prze­mian spo­łecz­nych i go­spo­dar­czych, szcze­gól­nie te, zwią­za­ne z pol­skim człon­ko­stwem w Unii Eu­ro­pej­skiej, po­wo­du­ją, że sa­mo­rząd w Pol­sce sta­nął wo­bec no­wych wy­zwań. Uza­leż­nie­nie roz­wo­ju kra­ju od pry­wat­ne­go ka­pi­ta­łu, sil­na kon­ku­ren­cja mię­dzy mia­sta­mi w wal­ce o in­we­sto­rów, emi­gra­cja mło­dzie­ży, brak rąk do pra­cy przy jed­no­cze­śnie wy­stę­pu­ją­cym bez­ro­bo­ciu, po­ja­wie­nie się licz­nych cu­dzo­ziem­ców w Pol­sce, glo­ba­li­za­cja i in­for­ma­ty­za­cja – to tyl­ko nie­któ­re z nich. Wła­dze sa­mo­rzą­do­we mu­szą opa­no­wać re­gu­ły bu­do­wa­nia pro­gra­mów stra­te­gicz­nych, se­lek­cji prio­ry­te­tów roz­wo­jo­wych, współ­pra­cy z part­ne­ra­mi spo­łecz­ny­mi i go­spo­dar­czy­mi; mu­szą two­rzyć no­wa­tor­skie roz­wią­za­nia or­ga­ni­za­cyj­ne i bu­do­wać pro­fe­sjo­nal­ną ad­mi­ni­stra­cję. Do­tych­cza­so­we do­świad­cze­nia po­ka­zu­ją, że do eu­ro­pej­skie­go eg­za­mi­nu lo­kal­ne wła­dze w Pol­sce są nie­źle przy­go­to­wa­ne[i].

 

Wspie­ra­nie wie­lo­wy­mia­ro­we­go roz­wo­ju jest obec­nie jed­nym z pod­sta­wo­wych za­dań władz sa­mo­rzą­do­wych. Błę­dem jest spro­wa­dza­nie tych dzia­łań wy­łącz­nie do umie­jęt­no­ści po­zy­ski­wa­nia fun­du­szy unij­nych czy do pro­pa­go­wa­nia wa­lo­rów po­szcze­gól­nych miej­sco­wo­ści, bo to tyl­ko wy­ci­nek rze­czy­wi­stych pro­ble­mów. Szcze­gól­ne­go wspar­cia wy­ma­ga roz­wój spo­łecz­ny i to za­da­nie spa­da w du­żej czę­ści na bar­ki lo­kal­nych władz sa­mo­rzą­do­wych, któ­re są naj­bli­żej lu­dzi, naj­bar­dziej ro­zu­mie­ją po­trze­by oby­wa­te­li i ma­ją naj­lep­sze ro­ze­zna­nie w moż­li­wo­ściach. Dzia­łal­ność sze­re­gu wój­tów, bur­mi­strzów i pre­zy­den­tów miast wy­ka­za­ła, że moż­na tym wy­zwa­niom spro­stać[ii].

 

Miesz­kal­nic­two, in­fra­struk­tu­ra, usłu­gi od­gry­wa­ją klu­czo­wą ro­lę w ży­ciu lu­dzi, a ich stan wa­run­ku­je moż­li­wo­ści roz­wo­ju lo­kal­nej wspól­no­ty. Brak wy­star­cza­ją­ce­go po­zio­mu ob­słu­gi lud­no­ści sta­je się w wie­lu gmi­nach i mia­stach jed­ną z pod­sta­wo­wych ba­rier roz­wo­ju[iii]. Wła­ści­we kie­ro­wa­nie za­go­spo­da­ro­wa­niem te­re­nów i wy­ko­rzy­sta­niem wa­lo­rów na­tu­ral­nych sta­je się jed­nym z pod­sta­wo­wych wy­zwań sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go.

 

I wresz­cie sfe­ra go­spo­dar­ki. Wła­śnie roz­wój go­spo­dar­czy mo­że przy­nieść środ­ki umoż­li­wia­ją­ce roz­wój w in­nych dzie­dzi­nach, któ­re z ko­lei jed­nak go wa­run­ku­ją. Jest to sys­tem wza­jem­nych po­wią­zań. Go­spo­dar­ka jest uza­leż­nio­na od miej­sco­wych za­so­bów ludz­kich, od ist­nie­ją­ce­go po­zio­mu za­go­spo­da­ro­wa­nia gmi­ny i śro­do­wi­ska na­tu­ral­ne­go. Człon­ko­stwo w Unii Eu­ro­pej­skiej otwo­rzy­ło sa­mo­rzą­dom w tym za­kre­sie no­we per­spek­ty­wy. Przy­szłość Pol­ski za­le­ży od te­go jak one zo­sta­ną wy­ko­rzy­sta­ne. A to z ko­lei za­le­ży w du­żej mie­rze od umie­jęt­no­ści sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go i od te­go czy ad­mi­ni­stra­cja cen­tral­na po­zwo­li mu na ich wy­ko­rzy­sta­nie.

 

 

VI. Co robić?

 

Usta­no­wie­nie sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go w Pol­sce sta­no­wi­ło prze­ło­mo­wy krok w pro­ce­sie bu­do­wy de­mo­kra­cji w Pol­sce. Prak­ty­ka nie speł­nia jed­nak się jed­nak wie­lu ocze­ki­wań. Dla umoc­nie­nia po­zy­cji sa­mo­rzą­du ko­niecz­ne jest pod­ję­cie wie­lu rów­no­le­głych dzia­łań.

 

VI. 1. Wi­zja ustro­ju kra­ju i ro­la sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go

 

Ko­niecz­ne jest wy­pra­co­wa­nie per­spek­ty­wicz­nej wi­zji ustro­ju pań­stwa i okre­śle­nie ro­li, ja­ką w nim ma speł­niać sa­mo­rząd te­ry­to­rial­ny. Gdy brak ta­kiej po­wszech­nie ak­cep­to­wa­nej wi­zji, po­szcze­gól­ne ini­cja­ty­wy usta­wo­daw­cze nie pro­wa­dzą do po­stę­pu, lecz two­rzą gma­twa­ni­nę ru­chów, czę­sto ze so­bą sprzecz­nych. Trze­ba skoń­czyć z po­zo­ra­mi re­form, z usta­wa­mi, któ­re słu­żą je­dy­nie bie­żą­cym ce­lom po­li­ty­ków, a nie roz­wo­jo­wi pań­stwa.

 

W cią­gu za­le­d­wie dwóch lat, w po­rów­na­niu z wy­ni­ka­mi ba­dań zwa­ny­mi Dia­gno­zą Spo­łecz­ną prze­pro­wa­dzo­ny­mi w ro­ku 2005, wa­ga do­bra wspól­ne­go zna­czą­co się ob­ni­ży­ła. Wy­ni­ki Dia­gno­zy Spo­łecz­nej 2007 są wła­ści­wie alar­mu­ją­ce. W ro­ku 2007 po­nad 50 pro­cent Po­la­ków ni­sko ce­ni so­bie do­bro wspól­ne, ma­ło ob­cho­dzi ich udział w je­go bu­do­wa­niu (na przy­kład po­przez pła­ce­nie po­dat­ków, ceł), nie do­strze­ga ni­cze­go na­gan­ne­go w nad­uży­wa­nie spo­łecz­nej pu­li (nie­opła­ca­nie czyn­szu, jaz­da „na ga­pę”). Po osiem­na­stu la­tach bu­do­wa­nia pań­stwa o ustro­ju wol­no­ryn­ko­wym i de­mo­kra­tycz­nym, ustro­ju, któ­re­go jed­nym z fun­da­men­tów jest two­rze­nie do­bra pu­blicz­ne­go i roz­sąd­ne nim go­spo­da­ro­wa­nie, do­bro to nie jest dla więk­szo­ści Po­la­ków przed­mio­tem szcze­gól­nej tro­ski.

 

Nie roz­ma­wia­my o tym, jak ma wy­glą­dać ustrój Pol­ski za lat dzie­sięć czy dwa­dzie­ścia. Twier­dze­nie, że Pol­ska po­win­na być de­mo­kra­tycz­nym pań­stwem pra­wa jest po­wszech­nie ak­cep­to­wa­ne. Bra­ku­je na­to­miast jed­no­znacz­nych od­po­wie­dzi na py­ta­nia do­ty­czą­ce stop­nia de­cen­tra­li­za­cji, ro­li sa­mo­rzą­du, czy spo­so­bu, w ja­ki spo­łe­czeń­stwo ma uczest­ni­czyć w spra­wo­wa­niu wła­dzy. Cią­gle po­wra­ca dys­ku­sja nad po­dzia­łem ad­mi­ni­stra­cyj­nym kra­ju. Po­li­ty­cy nie chcą się uznać fak­tu, że sa­mo­rząd­ność wy­ma­ga sa­mo­dziel­no­ści władz lo­kal­nych, a ad­mi­ni­stra­cja cen­tral­na nie jest zwierzch­ni­kiem władz sa­mo­rzą­do­wych. Cią­gle wie­lu po­li­ty­ków jest prze­ko­na­nych, że po­wie­rze­nie im wła­dzy przez oby­wa­te­li ozna­cza pra­wo nie­ogra­ni­czo­ne­go na­rzu­ca­nia swo­jej wo­li.

 

Nie­po­kój bu­dzi igno­ro­wa­nie kon­sty­tu­cyj­nej za­sa­dy po­moc­ni­czo­ści i wy­ni­ka­ją­cej z niej po­trze­by de­cen­tra­li­za­cji pań­stwa. Nie jest re­ali­zo­wa­na za­sa­da jed­no­znacz­ne­go po­dzia­łu wła­dzy i od­po­wie­dzial­no­ści po­mię­dzy ad­mi­ni­stra­cją rzą­do­wą i sa­mo­rzą­do­wą. Nie­uza­sad­nio­ne in­ge­ren­cje ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej w spra­wy lo­kal­ne, za­strze­żo­ne dla władz sa­mo­rzą­do­wych, sta­ją się co­raz częst­sze i za­gra­ża­ją isto­cie sa­mo­rząd­no­ści. Ko­niecz­na jest ana­li­za tych zja­wisk i usta­wie­nie wła­ści­wych ba­rier chro­nią­cych sa­mo­rząd. Wy­ma­ga to prze­glą­du ist­nie­ją­cych re­gu­la­cji praw­nych i eli­mi­na­cji nie­ja­sno­ści. Po­trzeb­na jest od­po­wie­dzial­na po­li­ty­ka rzą­du, opar­ta na po­sza­no­wa­niu au­to­no­mii władz lo­kal­nych.

 

Brak per­spek­ty­wicz­nej wi­zji pol­skie­go ustro­ju unie­moż­li­wia bu­do­wa­nie ad­mi­ni­stra­cji, któ­ra po­win­na mieć cha­rak­ter je­dy­nie na­rzę­dzia re­ali­za­cji za­dań pań­stwa. Sub­sty­tu­tem po­waż­nej de­ba­ty są ja­ło­we de­ba­ty o wy­dat­kach czy licz­bie urzęd­ni­ków. Trze­ba się naj­pierw za­sta­no­wić, ja­kie wy­zwa­nia sta­ją przed ad­mi­ni­stra­cją i ja­kie za­da­nia mu­si wy­ko­ny­wać. Ad­mi­ni­stra­cja po­win­na być przede wszyst­kim spraw­na, a do­pie­ro póź­niej ta­nia[iv].

 

 

VI. 2. Sta­no­wie­nie pra­wa – stan obec­ny

 

Sa­mo­rząd stał się trwa­łym ele­men­tem ustro­ju Pol­ski i od­no­to­wu­je zna­czą­ce suk­ce­sy. Po­trze­by je­go ist­nie­nia nikt obec­nie nie kwe­stio­nu­je. Po­ja­wi­ły się jed­nak ten­den­cje do no­we­li­za­cji ist­nie­ją­ce­go pra­wa sprzecz­ne z isto­tą sa­mo­rząd­no­ści i mo­gą­ce za­gro­zić ko­rzy­ściom pły­ną­cym z de­cen­tra­li­za­cji pań­stwa[v]. Trze­ba im prze­ciw­dzia­łać, a do te­go jest po­trzeb­na od­po­wied­nia si­ła po­li­tycz­na. Sa­mo­rzą­dy nie wy­two­rzy­ły do­tąd sku­tecz­ne­go me­cha­ni­zmu po­li­tycz­ne­go od­dzia­ły­wa­nia, od­po­wied­nie­go do ich ro­li i zna­cze­nia w pań­stwie. Trud­no to zro­zu­mieć, bo­wiem sta­no­wią one prze­cież po­tęż­ne or­ga­ni­za­cje, za­rzą­dza­ją wiel­kim ma­jąt­kiem i sze­ro­kim spek­trum spraw pu­blicz­nych, a tak­że są waż­nym po­mo­stem po­mię­dzy oby­wa­te­la­mi a apa­ra­tem pań­stwo­wym.

 

Po­li­ty­cy szcze­bla cen­tral­ne­go czę­sto lek­ce­wa­żą wła­dze lo­kal­ne, po­dej­mu­jąc de­cy­zje ich do­ty­czą­ce po­nad ich gło­wa­mi, igno­ru­jąc ich opi­nie i uwa­gi. Dra­stycz­nym przy­kła­dem by­ła de­cy­zja mar­szał­ka Sej­mu o od­mo­wie pu­blicz­ne­go wy­słu­cha­nia przed­sta­wi­cie­li sa­mo­rzą­du w spra­wie no­we­li­za­cji or­dy­na­cji wy­bo­rów lo­kal­nych. Ce­lem tych zmian, for­so­wa­nych przez rzą­dzą­cą ko­ali­cję, by­ło uzy­ska­nia lep­sze­go wy­ni­ku wy­bor­cze­go przez du­że par­tie za po­mo­cą sztucz­ki for­mal­nej. Opi­nie władz i spo­łecz­no­ści lo­kal­nych by­ły tym zmia­nom zde­cy­do­wa­nie prze­ciw­ne, a więc po pro­stu je zi­gno­ro­wa­no.

 

Do­wo­dem na igno­ro­wa­nie sa­mo­rzą­dów przez par­tie po­li­tycz­ne jest rów­nież usta­wa zmniej­sza­ją­ca ob­cią­że­nia po­dat­ko­we ro­dzi­com wy­cho­wu­ją­cym dzie­ci. Po­mi­ja­my tu pro­blem wpro­wa­dza­nia nie­rów­no­ści wo­bec pra­wa, któ­re dys­kry­mi­nu­je ro­dzi­ny rol­ni­cze, nie­pła­cą­ce po­dat­ku do­cho­do­we­go. Chce­my zwró­cić uwa­gę na fakt, że do­cho­dy z po­dat­ku od osób fi­zycz­nych je­dy­nie w 52% tra­fia­ją do bu­dże­tu pań­stwa, a w 48% za­si­la­ją bu­dże­ty władz sa­mo­rzą­do­wych. Ozna­cza to, że ulgi pro­ro­dzin­ne zo­sta­ną w po­ło­wie sfi­nan­so­wa­ne przez sa­mo­rzą­dy, po­nie­waż nie stwo­rzo­no żad­ne­go pro­jek­tu wy­rów­na­nia tych ob­cią­żeń. Ani Sejm, ani żad­na z par­tii nie pod­ję­ła ja­kich­kol­wiek dzia­łań, aby skon­sul­to­wać pro­jekt z ty­mi, któ­rzy ma­ją za nie­go za­pła­cić. Przy­zna­nie ulg ro­dzi­nom mo­że spo­wo­do­wać istot­ne ogra­ni­cze­nie wy­dat­ków na za­spa­ka­ja­nie po­trzeb lo­kal­nych spo­łecz­no­ści.

 

 Cha­rak­te­ry­stycz­ne i za­smu­ca­ją­ce jest rów­nież zja­wi­sko po­le­ga­ją­ce na tym, że daw­ni sa­mo­rzą­dow­cy, któ­rzy prze­szli na­ukę spraw pu­blicz­nych wła­śnie we wła­dzach lo­kal­nych, czę­sto za­po­mi­na­ją o po­trze­bach i wa­dze sa­mo­rzą­du z chwi­lą, gdy uzy­ska­ją man­dat par­la­men­tar­ny i wcho­dzą w try­by me­cha­ni­zmów par­tyj­nych. W ostat­nim par­la­men­cie po­nad 20% osób mia­ło za so­bą pra­cę we wła­dzach lo­kal­nych. Nie po­wsta­ło jed­nak żad­ne lob­by sa­mo­rzą­do­we, któ­re wy­wie­ra­ło­by pre­sję na rzecz de­cen­tra­li­za­cji i roz­wo­ju sa­mo­rząd­no­ści. Z przy­kro­ścią na­le­ży od­no­to­wać za­mie­ra­nie dzia­łań Ko­mi­sji Wspól­nej Rzą­du i Sa­mo­rzą­du, któ­ra nie jest w sta­nie do­pro­wa­dzać do ko­rzyst­nych dla sa­mo­rzą­du roz­wią­zań praw­nych[vi].

 

Roz­wój sa­mo­rząd­no­ści jest pro­ce­sem dłu­go­trwa­łym i ewo­lu­cyj­nym. Ko­niecz­na jest cią­gła je­go ob­ser­wa­cja, ana­li­za i oce­na, któ­re po­win­na słu­żyć ja­ko pod­sta­wa do od­po­wied­nich mo­dy­fi­ka­cji ustro­jo­wych. Ta­ki sys­tem w Pol­sce, je­że­li nie brać pod uwa­gę Sys­te­mu Ana­liz Sa­mo­rzą­do­wych pro­wa­dzo­ne­go przez Zwią­zek Miast Pol­skich, nie po­wstał. Po­dej­mo­wa­ne pra­ce na­uko­we ma­ją czę­sto cha­rak­ter frag­men­ta­rycz­ny i są ode­rwa­ne od pro­ce­sów le­gi­sla­cyj­nych. Nie pro­wa­dzi się stu­diów po­rów­naw­czych, któ­re umoż­li­wi­ły­by wy­ko­rzy­sty­wa­nie do­świad­czeń in­nych kra­jów. Ini­cja­ty­wy usta­wo­daw­cze naj­czę­ściej wy­ni­ka­ją z ak­tu­al­nych po­trzeb po­li­ty­ków i nie na­wią­zu­ją do ja­kiej­kol­wiek dłu­go­fa­lo­wej po­li­ty­ki kształ­to­wa­nia ustro­ju pań­stwa, a ich uza­sad­nie­nia po­mi­ja­ją ana­li­zy skut­ków ich wpro­wa­dze­nia. Zbyt czę­sto no­we­li­zo­wa­ne są do­pie­ro co uchwa­lo­ne usta­wy. W in­nych przy­pad­kach brak ca­ło­ścio­wych re­gu­la­cji pro­wa­dzi do te­go, że dą­żąc do na­pra­wy jed­ne­go me­cha­ni­zmu psu­je się in­ne. Zły sys­tem sta­no­wie­nia pra­wa jest po­waż­ną prze­szko­dą dla roz­wo­ju pań­stwa[vii] . 

 

 

VI. 3. Ro­la par­tii po­li­tycz­nych na szcze­blu lo­kal­nym

 

Roz­wa­że­nia wy­ma­ga ro­la par­tii po­li­tycz­nych we wła­dzach lo­kal­nych. Ist­nie­ją­ca prak­ty­ka w za­sad­ni­czy spo­sób od­bie­ga od za­dań, ja­kie par­tie po­win­ny na tym szcze­blu re­ali­zo­wać. W wie­lu przy­pad­kach ugru­po­wa­nia po­li­tycz­ne na szcze­blu lo­kal­nym od­gry­wa­ją ro­lę de­struk­cyj­ną. Na­śla­du­jąc za­cho­wa­nia po­li­ty­ków szcze­bla cen­tral­ne­go spro­wa­dza­ją lo­kal­ną po­li­ty­kę do wza­jem­nych po­li­tycz­nych walk i swa­rów, któ­ry­mi za­stę­pu­ją dzia­ła­nia na rzecz za­spo­ko­je­nia po­trzeb spo­łecz­no­ści lo­kal­nych. Czę­sto te spo­ry przyj­mu­ją for­my gor­szą­ce, gdy rad­ni bez skru­pu­łów wal­czą o po­dział sta­no­wisk czy in­nych ko­rzy­ści. Zna­ne wy­po­wie­dzi nie­któ­rych par­tii i ich ogniw lo­kal­nych stwier­dza­ją­ce, że par­tia jest po to, aby zdo­być wła­dzę i sta­no­wi­ska oraz da­wać za­trud­nie­nie swo­im dzia­ła­czom, wska­zu­ją wy­raź­nie na po­głę­bia­ją­cą się pa­to­lo­gię wła­dzy, i co gor­sze, na trak­to­wa­nie tej pa­to­lo­gii ja­ko sta­nu nor­mal­ne­go.

 

Co­raz bar­dziej pa­lą­cym pro­ble­mem sta­je się brak od­po­wie­dzial­no­ści po­li­ty­ków za sło­wo. Po­li­ty­cy nie uwa­ża­ją się za zo­bo­wią­za­nych do re­ali­za­cji obiet­nic wy­bor­czych al­bo wy­ra­ża­ją zde­cy­do­wa­ne opi­nie, któ­re wkrót­ce oka­zu­ją się cał­ko­wi­cie błęd­ne. I na ogół nie uwa­ża­ją za wła­ści­we nie tyl­ko przy­znać się do błę­du, ale na­wet spro­sto­wać swo­ich wcze­śniej­szych stwier­dzeń. Po­li­ty­cy po pro­stu mó­wią to, co w da­nej chwi­li wy­da­je się opła­cal­ne po­li­tycz­nie, a po­tem li­czą się na krót­ką pa­mięć spo­łe­czeń­stwa[viii]. Pod­wa­ża to za­ufa­nie nie tyl­ko do po­szcze­gól­nych po­li­ty­ków, ale tak­że do in­sty­tu­cji, sys­te­mu po­li­tycz­ne­go, a na­wet do pań­stwa.

 

Trze­ba unie­moż­li­wić par­tiom po­li­tycz­nym bez­po­śred­nią in­ge­ren­cję w dzia­łal­ność ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej. Oby­wa­te­le mu­szą mieć pew­ność, że wła­dze dzia­ła­ją zgod­nie z pra­wem, je­dy­nie w imię ich in­te­re­sów, a nie in­te­re­sów par­tii czy ja­kich­kol­wiek in­nych grup. Nie­zbęd­ne jest za­tem wy­raź­ne roz­dzie­le­nie sfe­ry po­li­ty­ki lo­kal­nej i sfe­ry ad­mi­ni­stra­cji. Po­dział ten po­wi­nien zna­leźć od­bi­cie w od­po­wied­nim po­dzia­le za­kre­sów za­dań i od­po­wie­dzial­no­ści po­mię­dzy funk­cja­mi po­li­tycz­ny­mi i ad­mi­ni­stra­cyj­ny­mi w ra­mach or­ga­nów władz po­szcze­gól­nych jed­no­stek. Po­li­ty­cy nie po­win­ni wy­da­wać de­cy­zji ad­mi­ni­stra­cyj­nych w spra­wach in­dy­wi­du­al­nych, gro­zi to bo­wiem na­ru­sze­niem praw oby­wa­te­li do bez­stron­nych roz­strzy­gnięć.

 

Zbyt wie­lu po­li­ty­ków zaj­mu­je sta­no­wi­ska ad­mi­ni­stra­cyj­ne i zbyt wie­lu urzęd­ni­ków uwa­ża się za po­li­ty­ków[ix].

 

 

VI. 4. Udział oby­wa­te­li

 

Isto­tą sa­mo­rząd­no­ści jest udział oby­wa­te­li w spra­wo­wa­niu wła­dzy i za­ufa­nie do wy­bra­nych re­pre­zen­tan­tów. Klu­czo­we zna­cze­nie ma speł­nie­nie stan­dar­dów w za­kre­sie przej­rzy­sto­ści dzia­łań władz. Lu­dzie mu­szą ro­zu­mieć dzia­ła­nia władz i mo­ty­wy po­dej­mo­wa­nia kon­kret­nych de­cy­zji. Przej­rzy­stość i jaw­ność dzia­ła­nia jest pod­sta­wo­wym na­rzę­dziem zwal­cza­nia zja­wisk ko­rup­cyj­nych i bu­do­wa­nia za­ufa­nia spo­łecz­ne­go. Od­po­wie­dzial­ność za re­ali­za­cję tych za­sad spo­czy­wa na wszyst­kich or­ga­nach wła­dzy pu­blicz­nej, a na wła­dzach sa­mo­rzą­do­wych w szcze­gól­no­ści. Sa­mo­rząd jest bo­wiem związ­kiem miesz­kań­ców i ma re­pre­zen­to­wać ich bez­po­śred­nie po­trze­by.

 

Nie­zbęd­na jest wni­kli­wa ana­li­za i no­we­li­za­cja or­dy­na­cji wy­bor­czej. Do tej po­ry ini­cja­ty­wy w tej spra­wie by­ły zgła­sza­ne bez­po­śred­nio przed wy­bo­ra­mi sa­mo­rzą­do­wy­mi i ich in­ten­cją by­ło wpro­wa­dza­nie zmian, któ­re mia­ły zwięk­szać szan­se par­tii rzą­dzą­cych. Po­stę­po­wa­nie ta­kie jest ob­ra­zą pań­stwa pra­wa i de­mo­kra­cji. Kry­zys za­ufa­nia do par­tii po­li­tycz­nych wy­wo­łu­je dys­ku­sję nad przy­dat­no­ścią or­dy­na­cji pro­por­cjo­nal­nej, któ­ra mo­że funk­cjo­no­wać tyl­ko przy za­ufa­niu spo­łe­czeń­stwa do par­tii usta­la­ją­cych li­sty kan­dy­da­tów. Po­na­wia­ne po­stu­la­ty wpro­wa­dze­nia or­dy­na­cji więk­szo­ścio­wej, któ­ra ogra­ni­cza wpły­wy par­tii, są wła­śnie do­wo­dem bra­ku te­go za­ufa­nia. Wy­bo­ry opar­te o or­dy­na­cję więk­szo­ścio­wą ogra­ni­cza­ją jed­nak re­pre­zen­ta­tyw­ność władz lo­kal­nych. Na­le­ży na­tych­miast roz­po­cząć po­waż­ną de­ba­tę w tej spra­wie.

 

Udział oby­wa­te­li w spra­wo­wa­niu wła­dzy nie mo­że być ogra­ni­czo­ny je­dy­nie do wy­bo­rów. Ko­niecz­na jest sze­ro­ka ak­tyw­ność or­ga­ni­za­cji oby­wa­tel­skich (NGO) i wdro­że­nie pro­gra­mów wspie­ra­ją­cych ich po­wsta­wa­nie i ak­tyw­ność.

 

Trze­ba dzia­łać też na rzecz przy­szło­ści spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go po­przez sto­sow­ne pro­gra­my szkol­ne. Wy­cho­wy­wa­nie dzie­ci na świa­do­mych i ak­tyw­nych oby­wa­te­li bę­dzie po­zy­tyw­nie wpły­wa­ło na oby­wa­tel­skie za­cho­wa­nia ro­dzi­ców.

 

 

VI. 5. Ha­mul­ce roz­wo­ju sa­mo­rząd­no­ści

 

Za­kres ni­niej­sze­go ra­por­tu ogra­ni­cza się do pro­ble­mów zwią­za­nych z ochro­ną sa­mo­dziel­no­ści sa­mo­rzą­dów oraz udzia­łem oby­wa­te­li w spra­wo­wa­niu wła­dzy. Dla roz­wo­ju de­mo­kra­cji lo­kal­nej są to spra­wy klu­czo­we. Ko­niecz­na jest jed­nak de­ba­ta znacz­nie szer­sza, obej­mu­ją­ca ca­ły sze­reg in­nych pro­ble­mów ha­mu­ją­cych roz­wój sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go. Z po­śród nich na spe­cjal­ną uwa­gę za­słu­gu­ją na­stę­pu­ją­ce:

 

• ‑Re­for­ma fi­nan­sów lo­kal­nych. Fi­nan­se pu­blicz­ne sta­no­wią dzie­dzi­nę wciąż zbyt scen­tra­li­zo­wa­ną. Do­tych­cza­so­wa dys­ku­sja spro­wa­dza się je­dy­nie do spra­wy udzia­łu władz lo­kal­nych w po­dat­kach po­bie­ra­nych przez pań­stwo. Nie­pi­sa­nym ta­bu ob­ję­ta jest dys­ku­sja nad roz­wią­za­nia­mi pro­wa­dzą­cych do za­sad­ni­czo od­mien­ne­go ure­gu­lo­wa­nia sy­tu­acji fi­nan­so­wej sa­mo­rzą­dów i do wpro­wa­dze­nia ta­kich in­stru­men­tów fi­nan­so­wych na szcze­blu sa­mo­rzą­do­wym, któ­re sprzy­ja­ły­by sil­niej­szej in­te­gra­cji spo­łecz­no­ści lo­kal­nych, np. pra­wa władz lo­kal­nych do sta­no­wie­nia po­dat­ków lo­kal­nych, po­wią­za­nia bu­dże­tów lo­kal­nych z lo­kal­ny­mi in­sty­tu­cja­mi kre­dy­to­wo­-os­zczę­dn­ości­ow­ymi czy spo­so­bu po­bo­ru po­dat­ków.

• ‑Jed­no­znacz­ne okre­śle­nie za­kre­su praw i od­po­wie­dzial­no­ści władz sa­mo­rzą­do­wych. Ist­nie­je wie­le nie­jed­no­znacz­nych re­gu­la­cji, a tak­że złych prak­tyk po­stę­po­wa­nia, pro­wa­dzą­cych do za­cie­ra­nia za­kre­sów od­po­wie­dzial­no­ści. Przy­kła­dem mo­że być dys­ku­sja o służ­bie zdro­wia, z któ­rej zo­sta­ły wy­eli­mi­no­wa­ne wła­dze po­wia­tów, cho­ciaż to one są for­mal­nie wła­ści­cie­la­mi szpi­ta­li.

• ‑Współ­dzia­ła­nie władz lo­kal­nych róż­nych szcze­bli. Każ­dy szcze­bel sa­mo­rzą­du to cał­ko­wi­cie nie­za­leż­ny zwią­zek miesz­kań­ców od­po­wied­nie­go te­ry­to­rium. Je­go miesz­kań­cy udzie­la­ją man­da­tu wła­dzom sa­mo­rzą­do­wym. W prak­ty­ce ści­sła współ­pra­ca mię­dzy wła­dza­mi róż­nych szcze­bli sta­je się co­raz bar­dziej po­trzeb­na. Do­ty­czy to na przy­kład współ­dzia­ła­nia po­wia­tów i gmin, ale rów­nież wo­je­wództw z jed­nost­ka­mi mniej­szy­mi. Usta­le­nie wła­ści­wych za­sad i wy­kształ­ce­nie od­po­wied­nich pro­ce­dur wy­ma­ga po­waż­nej dys­ku­sji.

• ‑Współ­dzia­ła­nie we­wnętrz­nych or­ga­nów władz sa­mo­rzą­do­wych, przede wszyst­kim w spra­wie po­dzia­łu za­dań i od­po­wie­dzial­no­ści wój­tów i bur­mi­strzów z jed­nej, a rad miast i gmin z dru­giej stro­ny. Dys­ku­sji wy­ma­ga­ją tak­że ana­lo­gicz­ne re­la­cje w po­wia­tach i wo­je­wódz­twach.

• ‑Kształ­to­wa­nie pro­fe­sjo­nal­nej ad­mi­ni­stra­cji sa­mo­rzą­do­wej. Obec­nie w tej dzie­dzi­nie nie ist­nie­ją wła­ści­we me­cha­ni­zmy do­bo­ru kadr, a wy­stę­pu­ją­ce upar­tyj­nie­nie dzia­ła ne­ga­tyw­nie na ja­kość dzia­ła­nia i ob­ni­ża za­ufa­nie spo­łecz­ne do apa­ra­tu pań­stwo­we­go i sa­mo­rzą­do­we­go.

• ‑Wal­ka z ko­rup­cją i przy­czy­na­mi ko­rup­cji. Nie­zbęd­ny jest prze­gląd ist­nie­ją­ce­go pra­wa i eli­mi­na­cja wszel­kich prze­pi­sów ko­rup­cjo­gen­nych, a przede wszyst­kim ogra­ni­cze­nie uzna­nio­wo­ści de­cy­zji i za­kre­su in­ge­ren­cji urzęd­ni­czych.

• ‑Sys­tem go­spo­dar­ki prze­strzen­nej. Go­spo­dar­ka prze­strzen­na zo­sta­ła w Pol­sce cał­ko­wi­cie zdez­or­ga­ni­zo­wa­na i pod­da­na na­ci­skom spe­ku­la­cyj­nym i ko­rup­cyj­nym. To sa­mo­rzą­dy po­no­szą za nią głów­ną od­po­wie­dzial­ność. Nie­zbęd­ne jest pil­ne stwo­rze­nie ram praw­nych dla go­spo­dar­ki prze­strzen­nej.

 

Wszyst­kie wy­mie­nio­ne wy­żej spra­wy, jak rów­nież sze­reg in­nych, wy­ma­ga­ją rze­tel­nej ana­li­zy, zi­den­ty­fi­ko­wa­nia pro­ble­mów i za­pro­po­no­wa­nia roz­wią­zań. Nie bę­dzie to jed­nak moż­li­we przy obec­nym spo­so­bie sta­no­wie­nia pra­wa. O no­wych usta­wach po­win­na de­cy­do­wać wie­dza i do­świad­cze­nia po­słów i sa­mo­rzą­dow­ców, nie zaś bie­żą­ce po­trze­by po­li­tycz­ne. Obo­wią­zek „przy­zwo­itej le­gi­sla­cji” spo­czy­wa na par­la­men­cie i po­li­ty­kach. Je­go lek­ce­wa­że­nie pod­wa­ża za­ufa­nia do pra­wa, a tym sa­mym pod­wa­ża sens de­mo­kra­cji.