SAMORZĄDNOSĆ I DEMOKRACJA LOKALNA (2)

2010-11-25 13:37

 

III. 5. Ochro­na przed in­ge­ren­cją ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej

 

Re­for­ma sa­mo­rzą­do­wa usta­no­wi­ła dwie in­sty­tu­cje, któ­re od­gry­wa­ją klu­czo­wą ro­lę w kon­tro­li dzia­łal­no­ści or­ga­nów wy­ko­naw­czych sa­mo­rząd­nej gmi­ny i chro­nią je rów­no­cze­śnie przed in­ge­ren­cją ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej. Są to:

 

• ‑Ko­le­gia od­wo­ław­cze, do któ­rych oby­wa­te­le mo­gą się od­wo­ły­wać od de­cy­zji władz gmin­nych po­dej­mo­wa­nych w ra­mach ich wła­snych kom­pe­ten­cji.

• ‑Re­gio­nal­ne izby ob­ra­chun­ko­we, któ­re kon­tro­lu­ją go­spo­dar­kę fi­nan­so­wą.

 

Dzię­ki utwo­rze­niu tych in­sty­tu­cji usta­no­wio­no w Pol­sce istot­ną ba­rie­rę chro­nią­cą sa­mo­rząd­ność władz lo­kal­nych Obie in­sty­tu­cje są nie­za­leż­ne od ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej. Gdy­by ich nie utwo­rzo­no, to upraw­nie­nia nad­zor­cze oraz pra­wo do roz­pa­try­wa­nia od­wo­łań uzy­ska­ła­by ad­mi­ni­stra­cja rzą­do­wa. W kon­se­kwen­cji wo­je­wo­da, roz­pa­tru­jąc od­wo­ła­nia od de­cy­zji władz sa­mo­rzą­do­wych w spra­wach in­dy­wi­du­al­nych, na­był­by pra­wo do de­cy­do­wa­nia w spra­wach usta­wo­wo za­li­czo­nych do kom­pe­ten­cji sa­mo­rzą­du. Z ko­lei mi­ni­ster fi­nan­sów uzy­skał­by moż­li­wość in­ge­ren­cji w fi­nan­se lo­kal­ne pod po­zo­rem ich kon­tro­li.

 

Ostat­nio po­ja­wił się, pod pre­tek­stem po­szu­ki­wa­nia oszczęd­no­ści bu­dże­to­wych, po­stu­lat li­kwi­da­cji ko­le­giów od­wo­ław­czych i prze­ka­za­nia wo­je­wo­dom ro­li in­stan­cji od­wo­ław­czej. Uza­sad­nie­nie to jest oczy­wi­ście z grun­tu fał­szy­we, gdyż spra­wo­wa­nie funk­cji od­wo­ław­czych przez wo­je­wo­dów wy­ma­ga­ło­by znacz­ne­go roz­bu­do­wa­nia je­go urzę­du[i]. Oczy­wi­stą in­ten­cją te­go po­my­słu jest ko­lej­ne ogra­ni­cze­nie sa­mo­dziel­no­ści sa­mo­rzą­dów i stwo­rze­nie do­dat­ko­we­go in­stru­men­tu in­ge­ren­cji po­li­tycz­nych w spra­wy lo­kal­ne. Tę pro­po­zy­cję na­le­ży uznać za za­mach na sa­mą isto­tę sa­mo­rząd­no­ści[ii].

 

 

III. 6. Ochro­na są­do­wa

 

Kon­sty­tu­cja gwa­ran­tu­je sa­mo­rzą­dom ochro­nę są­do­wą. Wła­dze lo­kal­ne wie­lo­krot­nie z niej ko­rzy­sta­ły. Prak­ty­ka po­twier­dzi­ła jej wa­gę, ale ujaw­ni­ła tak­że pro­ble­my w jej funk­cjo­no­wa­niu. Po­mi­ja­my tu nie­wy­dol­ność są­dów, któ­ra bar­dzo utrud­nia funk­cjo­no­wa­nie pań­stwa. Chce­my na­to­miast zwró­cić uwa­gę na szan­sę two­rze­nia, przez wy­ro­ki są­dów, stan­dar­dów za­cho­wań, któ­rych w Pol­sce nam tak bar­dzo brak – i na prak­ty­kę w tej dzie­dzi­nie.

 

Bar­dzo po­waż­ną ro­lę ma­ją do ode­gra­nia są­dy ad­mi­ni­stra­cyj­ne. Ich wy­ro­ki po­win­ny wska­zy­wać wła­ści­we stan­dar­dy po­stę­po­wa­nia sa­mo­rzą­dów i sa­mo­rzą­dow­ców. Nie­ste­ty praw­dzi­wą zmo­rą jest sprzecz­ność wy­ro­ków są­dów ad­mi­ni­stra­cyj­nych w iden­tycz­nych sta­nach fak­tycz­nych. To, co w opi­nii jed­ne­go są­du nie bu­dzi za­strze­żeń, dla in­ne­go jest prze­stęp­stwem. Przy­kła­dem jest sze­reg spraw do­ty­czą­cych na­li­cza­nia po­dat­ku VAT od dzia­łal­no­ści go­spo­dar­czej gmin. Nie­któ­re są­dy ak­cep­to­wa­ły sta­no­wi­sko i de­cy­zje sze­fów gmin i, uzna­jąc nie­ja­sność pra­wa, spra­wy uma­rza­ły, in­ne cał­ko­wi­cie od­rzu­ca­ły ar­gu­men­ty sa­mo­rzą­dow­ców[iii].

 

Zda­rza­ją się też przy­pad­ki zu­peł­nie nie­zro­zu­mia­łych orze­czeń są­dów. Ta­kim szo­ku­ją­cym przy­kła­dem jest pra­wo­moc­ny wy­rok sprzed kil­ku lat w spra­wie po­są­dze­nia o ko­rup­cję[iv]. Pe­wien bur­mistrz oba­wiał się o wy­nik gło­so­wa­nia w ra­dzie mia­sta. Za­pro­sił więc jed­ną z rad­nych i za­pro­po­no­wał po­sa­dę dla jej mę­ża w za­mian za „wła­ści­we” gło­so­wa­nie. Rad­na na­gra­ła roz­mo­wę i za­wia­do­mi­ła pro­ku­ra­tu­rę. Ta wnio­sła akt oskar­że­nia, ale sąd dru­giej in­stan­cji orzekł, że to by­ło za­cho­wa­nie wła­ści­we dla po­li­ty­ków i nie stwier­dził prze­stęp­stwa. W prak­ty­ce sąd uznał, że „stan­dar­dem po­li­tycz­nym” jest ko­rup­cja. Trud­no zgo­dzić się z ta­kim sta­no­wi­skiem.

 

Wąt­pli­wo­ści mu­si bu­dzić też obec­na prak­ty­ka pro­ku­ra­tu­ry. Nie kwe­stio­nu­jąc jej obo­wiąz­ku prze­ciw­dzia­ła­nia pa­to­lo­giom i ła­ma­niu pra­wa trud­no jed­nak się po­go­dzić z ocho­czym wkra­cza­niem pro­ku­ra­to­rów w skom­pli­ko­wa­ną ma­te­rię cy­wil­no­-a­dm­in­istr­acy­jną, w któ­rej za­cho­dzą dość ni­kłe związ­ki z ko­dek­sem po­stę­po­wa­nia kar­ne­go czy ko­dek­sem kar­nym. Pro­ku­ra­to­rzy nie wy­ka­zu­ją się tak­że wy­star­cza­ją­cy­mi kwa­li­fi­ka­cja­mi w spra­wach eko­no­mii, fi­nan­sów czy np. ob­ro­tu nie­ru­cho­mo­ścia­mi. Do­wo­dzą te­go wy­ro­ki są­dów[v].

 

Dzia­ła­nia pro­ku­ra­tu­ry pro­wa­dzą do ubez­wła­sno­wol­nie­nia sa­mo­rzą­dow­ców nie tyl­ko z po­wo­du spek­ta­ku­lar­nych aresz­to­wań i wy­wo­ły­wa­nia u nich lę­ku przed po­dej­mo­wa­niem bar­dziej ry­zy­kow­nych de­cy­zji. Kon­se­kwen­cją po­sta­wy i dzia­łań pro­ku­ra­tu­ry są trud­no­ści z wpro­wa­dze­niem w ży­cie Part­ner­stwa Pu­blicz­no Pry­wat­ne­go (PPP). Sto­so­wa­nie tej in­sty­tu­cji ma fun­da­men­tal­ne zna­cze­nie dla roz­wo­ju kra­ju, ale zmu­sza do po­dej­mo­wa­nia de­cy­zji, któ­re są ła­twe do za­ata­ko­wa­nia w at­mos­fe­rze po­dejrz­li­wo­ści roz­bu­dza­nej po­wszech­nie przez pro­ku­ra­to­rów i po­li­ty­ków nie­któ­rych par­tii.

 

Na­gła­śnia­nie wsz­czy­na­nia po­stę­po­wań pro­ku­ra­tor­skich przy jed­no­cze­snym prak­tycz­nym bra­ku in­for­ma­cji na te­mat unie­win­nie­nia czy umo­rze­nia po­stę­po­wa­nia, wy­wo­łu­je swo­istą psy­cho­zę po­dejrz­li­wo­ści na te­mat wszech­obec­nej ja­ko­by w sa­mo­rzą­dach ko­rup­cji. Sprzy­ja te­mu brak da­nych o tym, ile spo­śród wsz­czę­tych po­stę­po­wań pro­ku­ra­tor­skich prze­ciw­ko przed­sta­wi­cie­lom sa­mo­rzą­du lo­kal­ne­go za­koń­czy­ło się pra­wo­moc­nym wy­ro­kiem unie­win­nia­ją­cym czy też ile po­stę­po­wań umo­rzy­ła sa­ma pro­ku­ra­tu­ra.

 

 

III. 7. Za­gro­że­nia ko­rup­cją

 

Za­sa­da sa­mo­dziel­no­ści sa­mo­rzą­du ozna­cza je­go swo­bo­dę w roz­wią­zy­wa­niu, w ra­mach pra­wa, wła­snych, lo­kal­nych spraw, jak rów­nież od­po­wie­dzial­ność sa­mo­rzą­du za skut­ki po­dej­mo­wa­nych de­cy­zji i za spo­sób wy­dat­ko­wa­nia środ­ków. Ta za­sa­da nie zna­la­zła nie­ste­ty wła­ści­we­go miej­sca w świa­do­mo­ści pew­nej czę­ści pol­skich sa­mo­rzą­dow­ców. Prak­ty­ka ujaw­nia przy­pad­ki swo­bod­ne­go i nie­skrę­po­wa­ne­go pra­wem po­dej­mo­wa­nia de­cy­zji ja­ko oczy­wi­ste­go, w mnie­ma­niu nie­któ­rych po­li­ty­ków sa­mo­rzą­dow­ców, owo­cu wy­gra­nych wy­bo­rów. De­cy­zje zwy­cięz­ców wy­bo­rów sa­mo­rzą­do­wych by­wa­ją też pod­po­rząd­ko­wa­ne in­nym in­te­re­som niż in­te­res spo­łecz­no­ści lo­kal­nych. Nad­uży­wa­nie sa­mo­dziel­no­ści pro­wa­dzić mo­że do róż­nych form ko­rup­cji.

 

Stwier­dze­nie to nie jest oskar­że­niem władz sa­mo­rzą­do­wych. Sa­mo­rząd jest ta­ki jak spo­łe­czeń­stwo, bo prze­cież isto­ta sa­mo­rząd­no­ści po­le­ga na tym, że spo­łecz­no­ści lo­kal­ne rzą­dzą się sa­me. Twier­dze­nie nie­któ­rych po­li­ty­ków, że sa­mo­rzą­dy są bar­dziej sko­rum­po­wa­ne niż in­ne in­sty­tu­cje w Pol­sce jest cał­ko­wi­cie nie­praw­dzi­we. Dzie­je się jed­nak tak, że o ko­rup­cji w ad­mi­ni­stra­cji lo­kal­nej mó­wi się sto­sun­ko­wo czę­sto, bo zja­wi­ska ta­kie są na szcze­blu lo­kal­nym znacz­nie ła­twiej wy­kry­wal­ne. Trze­ba tak­że pa­mię­tać o tym, że oskar­że­nia o nie­udol­ność czy zwłasz­cza po­mó­wie­nia o ko­rup­cję pod ad­re­sem dzia­ła­czy sa­mo­rzą­du lo­kal­ne­go po­ja­wia­ją się rów­nież ja­ko „akt ze­msty” osób, któ­rych spra­wy nie zo­sta­ły za­ła­twio­ne zgod­nie z ich ocze­ki­wa­nia­mi[vi].

 

Do­strze­ga­nie zja­wi­ska ko­rup­cji jest bar­dzo waż­ne. Ko­niecz­na jest rów­nież pu­blicz­na de­ba­ta nad jej przy­czy­na­mi, roz­mia­rem i me­to­da­mi zwal­cza­nia. Wy­stę­pu­ją­ce zja­wi­ska ko­rup­cji są jed­nym z po­waż­nych czyn­ni­ków osła­bia­ją­cych za­ufa­nie spo­łecz­ne do władz sa­mo­rzą­do­wych. Na­wet, kie­dy ska­la ko­rup­cji jest nie­wiel­ka, to sa­mo jej wy­stę­po­wa­nie za­wsze jest szko­dli­we i wy­ma­ga prze­ciw­dzia­ła­nia. Ko­rup­cja przyj­mu­je wie­le form, po­cząw­szy od zwy­kłych ła­pó­wek aż po ob­da­rza­nie przy­wi­le­ja­mi czy wy­świad­cza­nie usług np. po­przez za­trud­nia­nie krew­nych czy przy­ja­ciół. Po­waż­ne roz­mia­ry ma­jąt­ku w rę­kach sa­mo­rzą­dow­ców stwa­rza­ją wie­le po­kus i oka­zji ko­rup­cyj­nych, szcze­gól­nie w dzie­dzi­nie go­spo­dar­ki nie­ru­cho­mo­ścia­mi, za­go­spo­da­ro­wa­nia prze­strzen­ne­go, in­we­sty­cji, świad­cze­nia usług pu­blicz­nych itp.

 

W Pol­sce pod­ję­to sze­reg dzia­łań na rzecz zwal­cza­nia ko­rup­cji. Za­li­czyć na­le­ży do nich za­ka­zy za­trud­nia­nia rad­nych i krew­nych w urzę­dach, obo­wią­zek skła­da­nia oświad­czeń ma­jąt­ko­wych, prze­pi­sy do­ty­czą­ce za­mó­wień pu­blicz­nych. Two­rzo­ne są też no­we in­sty­tu­cje nad­zo­ru i kon­tro­li. Wszyst­kie te środ­ki są ma­ło sku­tecz­ne. Wal­ki z ko­rup­cją nie moż­na wy­grać roz­bu­do­wu­jąc biu­ro­kra­cję, bo­wiem to wła­śnie biu­ro­kra­cja jest za­wsze ko­rup­cjo­gen­na.

 

Ko­niecz­ne jest li­kwi­do­wa­nie przy­czyn i moż­li­wo­ści ko­rup­cji. Głów­nym źró­dłem ko­rup­cji są błę­dy w re­gu­la­cjach praw­nych. Wal­kę z ko­rup­cją na­le­ży więc roz­po­cząć od prze­glą­du obo­wią­zu­ją­ce­go pra­wa.

 

Dra­stycz­nym przy­kła­dem ko­rup­cjo­gen­ne­go cha­osu praw­ne­go jest cał­ko­wi­ta dez­in­te­gra­cja sys­te­mu go­spo­dar­ki prze­strzen­nej. Ist­nie­je w tym ob­sza­rze na­dal wie­le zu­peł­nie zbęd­nych w obec­nych wa­run­kach me­cha­ni­zmów, np. sys­tem ochro­ny użyt­ków rol­nych, usta­no­wio­ny jesz­cze za Go­muł­ki, gdy z po­wo­du cho­re­go i nie­wy­dol­ne­go sys­te­mu go­spo­dar­cze­go bra­ko­wa­ło w Pol­sce żyw­no­ści. Upraw­nie­nie do „od­rol­nie­nia” te­re­nów, jak wy­ka­za­ły ostat­nie do­świad­cze­nia, jest me­cha­ni­zmem ko­rup­cjo­gen­nym, na któ­rym mo­gą za­ra­biać urzęd­ni­cy, po­li­ty­cy i in­we­sto­rzy. Bra­ku­je za­sad­ni­czych re­gu­la­cji usta­wo­wych no­wo­cze­sne­go pla­no­wa­nia prze­strze­ni. Moż­li­wość po­dej­mo­wa­nia przez urzęd­ni­ków cał­ko­wi­cie uzna­nio­wych de­cy­zji to ide­al­ne wprost po­le do nad­użyć. Przy­wró­ce­nie rze­czy­wi­ście funk­cjo­nu­ją­ce­go sys­te­mu pla­no­wa­nia za­go­spo­da­ro­wa­nia te­re­nów zli­kwi­do­wać mo­że ła­two ko­rup­cję w waż­nym sek­to­rze go­spo­dar­ki lo­kal­nej[vii].

 

 Me­cha­ni­zmem ko­rup­cjo­gen­nym jest czę­ste na­ru­sza­nie obo­wią­zu­ją­cych pro­ce­dur, w tym dość po­wszech­ne zja­wi­sko utaj­nia­nia po­stę­po­wa­nia. A prze­cież jaw­ność po­stę­po­wań i uza­sad­nień de­cy­zji jest naj­lep­szym spo­so­bem eli­mi­na­cji ko­rup­cji. W tym za­kre­sie od­no­to­wa­no w Pol­sce zna­czą­cy po­stęp i wie­le władz lo­kal­nych po­dej­mu­je w tej dzie­dzi­nie istot­ne dzia­ła­nia[viii].

 

Ko­lej­ną przy­czy­ną ko­rup­cji są wszel­kie­go ro­dza­ju „pa­ra­so­le ochron­ne” two­rzo­ne dzię­ki ukła­dom ko­le­żeń­skim lub par­tyj­nym. Ob­sa­dza­nie waż­nych sta­no­wisk na pod­sta­wie związ­ków ro­dzin­nych, ko­le­żeń­skich lub par­tyj­nych two­rzy nie­for­mal­ne ukła­dy; jest to zja­wi­sko szko­dli­we dla kom­pe­tent­nej ochro­ny in­te­re­sów pu­blicz­nych.

 

Wresz­cie – ko­rup­cji sprzy­ja nie­ste­ty wy­ro­zu­mia­łość spo­łecz­na, przy­zwo­le­nie spo­łecz­ne na „sku­tecz­ne” za­ła­twia­nie spraw, tak­że kosz­tem uczci­wo­ści[ix]. Lu­dzie chcą być sku­tecz­ni i je­śli nie mo­gą być ni­mi w zgo­dzie z pra­wem, to pra­wo omi­ja­ją. Je­śli pro­ce­du­ry i straż­ni­cy tych pro­ce­dur nie za­pew­nia­ją wy­star­cza­ją­cej szan­sy na za­ła­twie­nie spra­wy, to ro­dzi się po­ku­sa, by za­ła­twić ją nie­zgod­nie z pro­ce­du­rą. Moż­na bia­dać nad bra­kiem ha­mul­ców mo­ral­nych, ale przede wszyst­kim na­le­ży stwo­rzyć sys­tem, w któ­rym oby­wa­te­le mo­gą swo­je ce­le re­ali­zo­wać w spo­sób etycz­ny. Ta­ki sys­tem wi­nien roz­cią­gać się od po­zio­mu wła­dzy lo­kal­nej po po­ziom wła­dzy cen­tral­nej, od za­kre­su drob­nych, in­dy­wi­du­al­nych spra­wa po­je­dyn­cze­go oby­wa­te­la po wiel­ki biz­nes.

 

 

III. 8. Wójt a ra­da

 

Miesz­kań­cy da­jąc wła­dzę swym przed­sta­wi­cie­lom ocze­ku­ją, że bę­dą oni wy­ko­ny­wać swo­je za­da­nia w spo­sób god­ny i od­po­wie­dzial­ny. Pod tym wzglę­dem re­la­cje po­mię­dzy dwo­ma pod­sta­wo­wy­mi or­ga­na­mi sa­mo­rzą­du gmin­ne­go: wój­ta­mi, bur­mi­strza­mi i pre­zy­den­ta­mi du­żych miast a ra­da­mi da­ją w wie­lu przy­pad­kach po­wo­dy do zmar­twie­nia.

 

Sto­sun­ki te ule­ga­ły po­waż­nej ewo­lu­cji przez ca­ły okres ist­nie­nia obec­ne­go mo­de­lu sa­mo­rzą­du. Po­stu­lat wzmac­nia­nia efek­tyw­nej wła­dzy wy­ko­naw­czej po­wo­do­wał sta­łe wzmac­nia­nie po­zy­cji wój­ta. W po­cząt­ko­wym okre­sie wój­to­wie by­li rze­czy­wi­ście w zbyt du­żym stop­niu uza­leż­nia­ni od chwi­lo­wych zmian na­stro­jów po­li­tycz­nych w ra­dach, do­raź­nych ko­ali­cji lub od in­dy­wi­du­al­nych ata­ków. Brak sta­bil­no­ści unie­moż­li­wiał spraw­ność za­rzą­dza­nia.

 

Pro­ces umac­nia­nia po­zy­cji wła­dzy wy­ko­naw­czej zo­stał przy­pie­czę­to­wa­ny wpro­wa­dze­niem bez­po­śred­nich wy­bo­rów wój­tów (burmi­strzów i pre­zy­den­tów). Re­gu­la­cja ta wy­raź­nie zde­fi­nio­wa­ła oso­by od­po­wie­dzial­ne za za­rzą­dza­nie gmi­ną. Wpro­wa­dza­jąc ta­kie roz­wią­za­nie nie do­ko­na­no jed­nak od­po­wied­nich ko­rekt le­gi­sla­cyj­nych, po­le­ga­ją­cych na pre­cy­zyj­nym okre­śle­niu za­dań i praw ra­dy oraz zde­fi­nio­wa­niu re­la­cji ra­da – bur­mistrz. W re­zul­ta­cie po­ja­wi­ły się sprzecz­no­ści ustro­jo­we, któ­re są przy­czy­na­mi wie­lu zbęd­nych kon­flik­tów i trud­no­ści. Zda­rza­ją się przy­pad­ki cał­ko­wi­te­go lek­ce­wa­że­nia rad przez bur­mi­strzów, ale tak­że przy­pad­ki za­cie­kłe­go utrud­nia­nia im pra­cy przez nie­od­po­wie­dzial­nych rad­nych. Szcze­gól­nie gor­szą­ce są przy­pad­ki, gdy rad­ni, wy­ko­rzy­stu­jąc swo­je par­tyj­ne po­wią­za­nia z wo­je­wo­da­mi, po­wo­du­ją ich pa­ra­li­żu­ją­ce in­ge­ren­cje w pra­cę nie­lu­bia­nych wój­tów czy bur­mi­strzów.

 

Uwa­ża­my za nie­zbęd­ne pod­kre­śle­nie wa­gi tej spra­wy. Pil­nie ko­niecz­ne są no­we re­gu­la­cje usta­wo­we, któ­re za­pew­nią efek­tyw­ność dzia­łań wój­tów i bur­mi­strzów, a jed­no­cze­śnie uchro­nią de­mo­kra­cję lo­kal­ną przed groź­ny­mi skut­ka­mi kon­cen­tra­cji wła­dzy w jed­nych rę­kach. Ta­kie re­gu­la­cje wy­eli­mi­nu­ją tak­że gor­szą­ce spo­ry po­mię­dzy wy­bra­ny­mi przed­sta­wi­cie­la­mi spo­łecz­no­ści lo­kal­nych, któ­re wpły­wa­ją ne­ga­tyw­nie na ob­raz sa­mo­rzą­du i ob­ni­ża­ją za­ufa­nie spo­łecz­ne do nie­go.