2010-11-25 13:25

 

Raport nr 2/2007 

 

SAMORZĄDNOŚĆ
I DEMOKRACJA LOKALNA

 

 

Bar­ba­ra Imioł­czyk

Je­rzy Re­gul­ski

 

przy współ­pra­cy:

 

 

Woj­cie­cha Kacz­mar­ka, Wło­dzi­mie­rza Pu­zy­ny,

Sła­wo­mi­ra Wy­soc­kie­go, Ol­gi Kac­per­czyk

 

 

 

Au­to­rzy dzię­ku­ją
Człon­kom Ra­du Pro­gra­mo­wej DiP za cen­ne uwa­gi,
któ­re wzbo­ga­ci­ły treść Ra­por­tu, w szcze­gól­no­ści
red. Ste­fa­no­wi Brat­kow­skie­mu, prof. Anie­li Dy­lus,

prof. Ja­nu­szo­wi Grze­la­ko­wi, prof. Ire­nie Li­po­wicz
oraz prof. Wik­to­ro­wi Osia­tyń­skie­mu

 

 

 

Warszawa, listopad 2007

 

 

I. Wstęp

 

De­mo­kra­cja w Pol­sce sta­je przed trud­ny­mi wy­zwa­nia­mi. Wy­czer­pa­ły się roz­wo­jo­we im­pul­sy re­form ustro­jo­wych po­cząt­ku lat 90., wspie­ra­ne en­tu­zja­zmem spo­łecz­nym po od­zy­ska­niu su­we­ren­no­ści. Jed­nym z naj­istot­niej­szych re­zer­wu­arów ener­gii i kre­atyw­no­ści spo­łecz­nej by­ła i jest de­mo­kra­cja lo­kal­na i sa­mo­rząd­ność. Roz­wój tych dwóch fun­da­men­tal­nych in­sty­tu­cji ży­cia pu­blicz­ne­go na­po­ty­ka dziś na po­waż­ne trud­no­ści[i]. Ko­niecz­ne jest więc zi­den­ty­fi­ko­wa­nie tych pro­ble­mów, a na­stęp­nie po­szu­ka­nie spo­so­bów ich li­kwi­da­cji.

 

Obok symp­to­mów na­ra­sta­ją­ce­go kry­zy­su za­ufa­nia do par­tii po­li­tycz­nych i po­li­ty­ków ist­nie­ją po­zy­tyw­ne zja­wi­ska, któ­re mo­gą być fun­da­men­tem od­no­wy. Są to przede wszyst­kim rze­czy­wi­ste osią­gnię­cia ostat­nich lat w funk­cjo­no­wa­niu sa­mo­rzą­dów, de­mo­kra­cji lo­kal­nej i spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go. Zja­wi­ska te rów­nież wy­ma­ga­ją rze­czo­wej dia­gno­zy.

 

Waż­nym im­pul­sem roz­wo­ju Pol­ski jest człon­ko­stwo w Unii Euro­pej­skiej; je­śli wy­ko­rzy­sta­my do­świad­cze­nia Unii i bę­dzie­my roz­wi­jać na­szą de­mo­kra­cję lo­kal­ną i sa­mo­rząd­ność, wpły­nie­my po­zy­tyw­nie na roz­wój ca­łej Wspól­no­ty. Od­po­wie­dzial­ność za wy­ko­rzy­sta­nie tej szan­sy, bez pre­ce­den­su w hi­sto­rii Pol­ski, spo­czy­wa przede wszyst­kim na wła­dzy, ale rów­nież na wszyst­kich śro­do­wi­skach i oso­bach, któ­re ma­ją moż­li­wość uczest­nic­twa w ży­ciu pu­blicz­nym. Chce­my za­ini­cjo­wać de­ba­tę na ten te­mat[ii].

 

Nie­któ­re śro­do­wi­ska po­li­tycz­ne w Pol­sce trak­tu­ją z nie­chę­cią po­ję­cie „spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go“. Pro­mi­nent­ni po­li­ty­cy tej orien­ta­cji okres po 1989 ro­ku okre­śla­ją czę­sto cza­sem zdra­dy i afer, okre­sem cał­ko­wi­cie stra­co­nym dla kra­ju. A prze­cież wła­śnie wte­dy po­wsta­ły i roz­wi­nę­ły się w Pol­sce sa­mo­rzą­dy, któ­re wy­ko­na­ły ogrom­ną pra­cę dla spo­łecz­no­ści lo­kal­nych i dla ca­łe­go pań­stwa. Po­wsta­ło też i dzia­ła ty­sią­ce or­ga­ni­za­cji oby­wa­tel­skich. Igno­ro­wa­nie tych osią­gnięć i spro­wa­dza­nie ob­ra­zu te­go okre­su tyl­ko do opi­su zda­rza­ją­cych się prze­cież wszę­dzie mal­wer­sa­cji ob­ra­ża set­ki ty­się­cy lu­dzi, któ­rzy w tak wiel­kim stop­niu przy­czy­ni­li się do roz­wo­ju spo­łe­czeń­stwa i go­spo­dar­ki, zmie­nia­jąc w wi­docz­ny spo­sób nasz kraj.

 

Przed­sta­wia­my ten ra­port w po­czu­ciu od­po­wie­dzial­no­ści za przy­szłość. Chce­my na­wią­zać do dzia­łal­no­ści Kon­wer­sa­to­rium DiP przed bli­sko trzy­dzie­stu la­ty. Wła­śnie na je­go fo­rum 12 czerw­ca 1981 ro­ku zo­sta­ły przed­sta­wio­ne po raz pierw­szy za­ło­że­nia re­for­my sa­mo­rzą­do­wej[iii]. Zre­ali­zo­wa­no je dzie­więć lat póź­niej, gdy pozwo­li­ły na to zmia­ny po­li­tycz­ne po wy­bo­rach w czerw­cu 1989. Jest do­wód na to, że war­to my­śleć per­spek­ty­wicz­nie na­wet w sy­tu­acji, gdy wy­da­je się, że dzi­siaj moż­na zro­bić nie­wie­le, bo nie ma się wpły­wu na rze­czy­wi­stość.

 

*

 

Już teraz chcemy zapowiedzieć drugą część „Raportu o sa­mo­rzą­dności i demokracji lokalnej”. Pragnęlibyśmy poświęcić ją przede wszystkim:

• ‑Problemom tworzących się i już istnie­jących aglomeracji.

• ‑Finansowym podstawom działalności sa­mo­rządów.

• ‑Zagadnieniom planowania przestrzennego.

• ‑Gospodarce komunalnej.

Raport ten ukaże się późną wiosną 2008 roku.

 

 

II. Punkt wyjścia

II. 1. Cha­rak­ter i cel re­form sa­mo­rzą­do­wych w Pol­sce

 

Cen­tra­li­za­cja wła­dzy, ni­czym nie ogra­ni­czo­nej, przez ni­ko­go nie kon­tro­lo­wa­nej i pod­po­rząd­ko­wa­nej jed­ne­mu rzą­dzą­ce­mu cia­łu, by­ła jed­nym z czyn­ni­ków, de­cy­du­ją­cych o nie­wy­dol­no­ści sys­te­mu PRL i w kon­se­kwen­cji o je­go upad­ku. Po od­zy­ska­niu su­we­ren­no­ści oczy­wi­stą ko­niecz­no­ścią by­ła nie tyl­ko de­cen­tra­li­za­cja pań­stwa, ale rów­nież two­rze­nie me­cha­ni­zmów kon­tro­li wła­dzy wy­ko­naw­czej i – w kon­se­kwen­cji – wy­zwo­le­nie ad­mi­ni­stra­cji spod wła­dzy ja­kiej­kol­wiek par­tii po­li­tycz­nej. Ko­niecz­ne by­ło zde­cen­tra­li­zo­wa­nie od­po­wie­dzial­no­ści, kom­pe­ten­cji i środ­ków na rzecz jed­no­stek au­to­no­micz­nych, rzą­dzą­cych się sa­mo­dziel­nie, zdol­nych do pro­wa­dze­nia wła­snej po­li­ty­ki roz­wo­ju i wy­ko­rzy­sta­nia lo­kal­nych za­so­bów, kie­ru­ją­cych się przy tym po­trze­ba­mi swo­ich miesz­kań­ców – człon­ków spo­łecz­no­ści lo­kal­nej.

 

Ta­ki­mi jed­nost­ka­mi, w wy­ni­ku re­for­my ro­ku 1990, sta­ły się gmi­ny. Nada­nie im ko­niecz­nej sa­mo­dziel­no­ści wy­ma­ga­ło prze­ła­ma­nia pię­ciu pod­sta­wo­wych mo­no­po­li pań­stwa ko­mu­ni­stycz­ne­go:

 

• ‑Mo­no­po­lu po­li­tycz­ne­go. Wy­bo­ry sa­mo­rzą­do­we 1990 r. by­ły pierw­szy­mi w peł­ni wol­ny­mi i de­mo­kra­tycz­ny­mi w po­wo­jen­nej hi­sto­rii Pol­ski.

• ‑Mo­no­po­lu wła­dzy pu­blicz­nej. Wła­dze gmin uzy­ska­ły pra­wo wy­ko­ny­wa­nia wie­lu funk­cji pu­blicz­nych w imie­niu wła­snym, a nie w imie­niu pań­stwa. Od­rzu­co­no za­sa­dę jed­no­li­tej wła­dzy pań­stwo­wej. Po­wsta­ła sfe­ra spraw pu­blicz­nych wy­łą­czo­nych spod zwierzch­no­ści rzą­du.

• ‑Mo­no­po­lu wła­sno­ści pu­blicz­nej. W prze­szło­ści wła­dze lo­kal­ne ad­mi­ni­stro­wa­ły je­dy­nie wy­dzie­lo­ny­mi skład­ni­ka­mi wła­sno­ści pań­stwo­wej. W 1990 r. gmi­ny uzy­ska­ły oso­bo­wość praw­ną i prze­ję­ły znacz­ną część ma­jąt­ku pań­stwa na wła­sność.

• ‑Mo­no­po­lu fi­nan­sów pu­blicz­nych. W prze­szło­ści bu­dże­ty gmin­ne sta­no­wi­ły część skła­do­wą bu­dże­tu pań­stwa. W 1990 r. na­stą­pi­ło ich wy­od­ręb­nie­nie, a za­rzą­dza­nie fi­nan­sa­mi lo­kal­ny­mi zna­la­zło się w ge­stii władz lo­kal­nych.

• ‑Mo­no­po­lu ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej. Sa­mo­rząd­ne gmi­ny uzyska­ły wła­sną ad­mi­ni­stra­cję; utwo­rzo­no no­wą, od­ręb­ną od ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej, gru­pę za­wo­do­wą pra­cow­ni­ków sa­mo­rzą­do­wych.

 

Ana­lo­gicz­ną po­zy­cję ustro­jo­wą uzy­ska­ły póź­niej po­wia­ty i wo­je­wódz­twa, któ­re zgod­nie z za­sa­dą po­moc­ni­czo­ści zo­sta­ły wpro­wa­dzo­ne ja­ko jed­nost­ki kom­ple­men­tar­ne wo­bec gmin, czy­li pod­sta­wo­wych jed­no­stek sa­mo­rzą­do­wych[iv].

 

 

II. 2. Osią­gnię­cia sa­mo­rzą­du

 

Po­wo­ła­nie sa­mo­rzą­dów gmin­nych za­po­cząt­ko­wa­ło pro­ces prze­bu­do­wy pań­stwa. By­ła to jed­na z dwóch re­form ustro­jo­wych III Rze­czy­po­spo­li­tej za­ini­cjo­wa­nych w 1990 ro­ku. Sta­no­wi­ła ona jed­no­cze­śnie pierw­szą, wiel­ką ak­cję de­ko­mu­ni­za­cji, de­cen­tra­li­za­cji, de­mo­kra­ty­za­cji i mo­der­ni­za­cji, do­ko­na­ną wspól­nym wy­sił­kiem lo­kal­nych spo­łecz­no­ści. Udział se­tek ty­się­cy lu­dzi, emo­cjo­nal­nie za­an­ga­żo­wa­nych w od­bu­do­wę de­mo­kra­cji, za­pew­nił re­for­mie i gmi­nom wiel­ki suk­ces.

 

Dziś trud­no wy­obra­zić so­bie, jak wy­glą­dał­by nasz kraj, gdy­by nie po­wsta­ły sa­mo­rzą­dy lo­kal­ne i gdy­by wszyst­kim za­rzą­dza­li urzęd­ni­cy mi­ni­ste­rial­ni, cho­ciaż war­to do­dać, że spo­łe­czeń­stwo, me­dia, a na­wet hi­sto­ry­cy, nie do­strze­ga­ją wiel­ko­ści tych zmian i trak­tu­ją obec­ną sy­tu­ację ja­ko oczy­wi­stą[v]. Nie do­ce­nia­ją ich też ci, któ­rzy są od­po­wie­dzial­ni za pro­mo­cję Pol­ski za­gra­ni­cą. Re­kla­mu­ją nasz folk­lor za­miast upo­wszech­niać wi­ze­ru­nek kra­ju, któ­ry od­niósł ogrom­ny suk­ces w bu­do­wie de­mo­kra­cji.

 

A prze­cież w efek­cie re­for­my sa­mo­rzą­do­wej prze­kształ­cił się w Pol­sce ca­ły sek­tor ży­cia pu­blicz­ne­go. Sa­mo­rząd stał się szko­łą de­mo­kra­cji oraz istot­nym czyn­ni­kiem roz­wo­ju eko­no­micz­ne­go i spo­łecz­ne­go. Sze­ro­kich rze­sze oby­wa­te­li włą­czy­ły się w pro­ces za­rzą­dza­nia, co sku­tecz­nie prze­ła­ma­ło róż­ne ta­bu odzie­dzi­czo­ne po wła­dzy to­ta­li­tar­nej. Stwo­rzo­no prze­strzeń dla roz­wo­ju ini­cja­tyw i or­ga­ni­za­cji oby­wa­tel­skich. Usu­nię­to ba­rie­ry ad­mi­ni­stra­cyj­ne blo­ku­ją­ce roz­wój lo­kal­nych me­diów. Prze­bu­do­wa­no sek­tor usług pu­blicz­nych, zwięk­sza­jąc ich za­kres, pod­no­sząc ja­kość i re­du­ku­jąc kosz­ty.

 

W wie­lu gmi­nach in­we­sty­cje usłu­go­we, no­we chod­ni­ki i jezd­nie w istot­ny spo­sób zmie­ni­ły wy­gląd miast i wsi. W la­tach dzie­więć­dzie­sią­tych wy­bu­do­wa­no w Pol­sce dzie­sięć ra­zy wię­cej urzą­dzeń ka­na­li­za­cyj­nych i wo­do­cią­go­wych niż w de­ka­dzie po­przed­niej. Moż­li­wość ko­rzy­sta­nia z wo­do­cią­gu spo­wo­do­wa­ła w wie­lu miej­sco­wo­ściach skok cy­wi­li­za­cyj­ny[vi].

 

 Ko­mu­na­li­za­cja mie­nia nie tyl­ko prze­ła­ma­ła mo­no­pol ad­mi­ni­stra­cji pań­stwo­wej, ale przy­czy­ni­ła się do upo­rząd­ko­wa­nia spraw wła­sno­ścio­wych. Po­wstał ry­nek ob­ro­tu nie­ru­cho­mo­ścia­mi, upo­rząd­ko­wa­no go­spo­dar­kę bu­dyn­ka­mi miesz­kal­ny­mi i lo­ka­la­mi han­dlo­wy­mi. Zda­rza­ją­ce się w tej ma­te­rii nad­uży­cia i błę­dy, ujaw­nia­ne zresz­tą przez me­dia lo­kal­ne i ogól­no­kra­jo­we, ma­ją ułam­ko­wy wy­miar w sto­sun­ku do ska­li do­ko­ny­wa­nych ob­ro­tów i in­we­sty­cji, słu­żą­cych roz­wo­jo­wi go­spo­dar­cze­mu.

 

Po­wsta­ły sys­te­my lo­kal­ne­go za­rzą­dza­nia fi­nan­sa­mi pu­blicz­ny­mi. Gmi­ny spry­wa­ty­zo­wa­ły lo­kal­ny han­del. Ty­sią­ce dzia­ła­czy spo­łecz­nych i pra­cow­ni­ków uzy­ska­ło wiel­kie do­świad­cze­nie i umie­jęt­no­ści ad­mi­ni­stra­cyj­ne, sa­mo­rząd­ność do­ro­bi­ła się po­waż­ne­go za­so­bu wy­so­ko kwa­li­fi­ko­wa­nych kadr. Moż­na dłu­go cią­gnąć li­stę prze­mian, któ­re są bez­po­śred­nią za­słu­gą sa­mo­rzą­dów gmin­nych lub wtór­ny­mi skut­ka­mi ich dzia­łal­no­ści. Dzię­ki ska­li i tem­pie tych prze­mian wła­dze sa­mo­rzą­do­we zo­sta­ły uzna­ne przez spo­łecz­no­ści lo­kal­ne za na­tu­ral­ną i wła­ści­wą for­mą ad­mi­ni­stra­cji. Sa­mo­rzą­do­wy typ wła­dzy zo­stał w peł­ni spo­łecz­nie za­ak­cep­to­wa­ny[vii].

 

 

II. 3. Opo­ry przed de­cen­tra­li­za­cją

 

Dys­ku­sje nad re­for­ma­mi ad­mi­ni­stra­cyj­nym czę­sto kon­cen­tru­ją się na pro­jek­to­wa­niu róż­no­rod­nych mo­de­li, któ­re ma­ją dać teo­re­tycz­nie opty­mal­ne roz­wią­za­nia ustro­jo­we i or­ga­ni­za­cyj­ne. Spo­sób ich wdro­że­nia w ży­cie jest trak­to­wa­ny mar­gi­ne­so­wo, gdyż mil­czą­co za­kła­da się, że wszy­scy po­win­ni po­pie­rać ra­cjo­nal­ne zmia­ny. Doświad­cze­nie wska­zu­je jed­nak, że każ­da zmia­na ustro­jo­wa na­po­ty­ka na po­tęż­ne ba­rie­ry two­rzo­ne przez te gru­py in­te­re­su, któ­re oba­wia­ją się skut­ków prze­kształ­ceń praw­nych czy in­sty­tu­cjo­nal­nych. W Pol­sce opór grup in­te­re­su jest na­dal po­waż­ny i wpły­wa ha­mu­ją­co na prze­kształ­ce­nia i roz­wój kra­ju.

 

Pre­cy­zyj­ne zi­den­ty­fi­ko­wa­nie prze­ciw­ni­ków i zwo­len­ni­ków de­cen­tra­li­za­cji i roz­wo­ju sa­mo­rząd­no­ści – to klu­czo­we za­da­nie przy wdra­ża­niu re­form wzmac­nia­ją­cych sa­mo­rząd lo­kal­ny. Re­for­my ta­kie wy­wo­łu­ją bo­wiem ga­mę kon­flik­tów i wal­kę o wpły­wy.

 

Kon­flik­ty po­wsta­ją za­zwy­czaj wo­kół po­dzia­łu trzech pod­sta­wo­wych wa­lo­rów: wła­dzy, pie­nię­dzy i wła­sno­ści. Każ­da zmia­na ustro­jo­wa po­wo­du­je in­ny ich po­dział po­mię­dzy in­sty­tu­cja­mi po­li­tycz­ny­mi, in­sty­tu­cja­mi ad­mi­ni­stra­cji pań­stwo­wej i sa­mo­rzą­dem. Nie­któ­rzy po­li­ty­cy sta­ją się bar­dziej wpły­wo­wi, a czę­sto i za­moż­niej­si, in­ni tra­cą wpły­wy i kon­tro­lę nad ma­jąt­kiem pu­blicz­nym. Pierw­si bę­dą za­tem re­for­mę po­pie­rać, pod­czas gdy dru­dzy, dą­żąc do mi­ni­ma­li­za­cji nie­ko­rzyst­nych dla nich zmian, bę­dą się jej prze­ciw­sta­wiać[viii].

 

Do­świad­cze­nia pol­skich re­form do­wo­dzą, że ad­mi­ni­stra­cja rzą­do­wa sto­sun­ko­wo ła­two prze­ka­zy­wa­ła sa­mo­rzą­dom kom­pe­ten­cje, z któ­ry­mi so­bie nie ra­dzi­ła, zwłasz­cza gdy nie wią­za­ło się to z prze­ka­zy­wa­niem, wraz z no­wy­mi za­da­nia­mi, fun­du­szy. W in­nych przy­pad­kach, jak dro­gi czy wo­do­cią­gi, trze­ba by­ło sta­czać praw­dzi­we bi­twy, a w jesz­cze in­nych, jak np. w oświa­cie, woj­na o to kto ma nią za­rzą­dzać, trwa do dzi­siaj. Do­świad­cze­nia pol­skie wska­zu­ją, ze głów­ny­mi prze­ciw­ni­ka­mi re­form sa­mo­rzą­do­wych de­cen­tra­li­zu­ją­cych pań­stwo są:

 

• ‑Po­li­ty­cy dą­żą­cy do utrzy­ma­nia jak naj­więk­szych wpły­wów na szcze­blu cen­tral­nym, tak w ad­mi­ni­stra­cji jak w struk­tu­rach par­tii po­li­tycz­nych.

• ‑Ad­mi­ni­stra­cja cen­tral­na dą­żą­ca do bez­po­śred­niej kon­tro­li nad moż­li­wie naj­szer­szym wa­chla­rzem in­sty­tu­cji, nad ob­sa­dza­niem sta­no­wisk i dys­po­no­wa­niem środ­ka­mi pu­blicz­ny­mi.

• ‑Gru­py in­te­re­sów zwią­za­ne z po­szcze­gól­ny­mi re­sor­ta­mi pra­gną­ce utrzy­mać wpły­wy na wła­dzę (np. lob­by gór­ni­cze).

• ‑Gru­py, któ­re w pod­po­rząd­ko­wa­niu bez­po­śred­nio mi­ni­ster­stwom wi­dzą więk­szy pre­stiż, a jed­no­cze­śnie znacz­ne osła­bie­nie nad­zo­ru spo­łecz­ne­go nad swo­ją dzia­łal­no­ścią (np. zwią­za­ne ze szkol­nic­twem re­sor­to­wym: ar­ty­stycz­nym, rol­ni­czym, le­śnym; Ochot­ni­cze Huf­ce Pra­cy, służ­by we­te­ry­na­ryj­ne, epi­de­mio­lo­gicz­ne i in.).

• ‑Cen­tra­le związ­ków za­wo­do­wych, któ­rym de­cen­tra­li­za­cja ogra­ni­cza po­le do ne­go­cja­cji na szcze­blu cen­tral­nym i usta­la­nia bran­żo­wych ukła­dów zbio­ro­wych (choć nie­chęć wie­lu in­sty­tu­cji i śro­do­wisk do ne­go­cja­cji z cen­tra­la­mi związ­ko­wy­mi sta­je się w pew­nych przy­pad­kach czyn­ni­kiem sprzy­ja­ją­cym de­cen­tra­li­za­cji).

 

 

II. 4. ‑Stan­dar­dy de­mo­kra­cji lo­kal­nej
i de­mo­kra­tycz­ne pań­stwo pra­wa

 

U pod­staw re­form sa­mo­rzą­do­wych lat 90. le­ża­ło prze­ko­na­nie, że spo­łe­czeń­stwo pol­skie sta­no­wi je­dy­ną si­łę zdol­ną do prze­kształ­ce­nia ustro­ju wbrew wszel­kim opo­rom upar­tyj­nio­nej wów­czas ad­mi­ni­stra­cji. Był to po­gląd ze wszech miar traf­ny. Sa­mo­rząd lo­kal­ny uzy­skał wte­dy da­le­ko idą­ce upraw­nie­nia. Mi­mo te­go za­ło­że­nia w re­for­mach nie sfor­mu­ło­wa­no wy­raź­nych, fun­da­men­tal­nych stan­dar­dów do­ty­czą­cych re­la­cji mię­dzy wła­dza­mi a spo­łe­czeń­stwem. Ten pro­blem wy­ma­ga omó­wie­nia.

 

Aby sa­mo­rzą­dy mo­gły wy­ko­ny­wać swo­je za­da­nia, ko­niecz­ne jest speł­nie­nie wie­lu ró­zno­rod­nych wa­run­ków. Ni­niej­szym ra­port kon­cen­tru­je się je­dy­nie na tym, co de­cy­du­je o de­mo­kra­tycz­nym cha­rak­te­rze władz lo­kal­nych, a więc do­ty­czy isto­ty sa­mo­rzą­du: je­go sa­mo­dziel­no­ści i uczest­nic­twie oby­wa­te­li w spra­wo­wa­niu wła­dzy. Sa­mo­rząd jest prze­cież związ­kiem miesz­kań­ców­-czło­nków spo­łecz­no­ści lo­kal­nej, a je­go isto­ta po­le­ga na tym, że mo­gą oni ja­ko oby­wa­te­le sa­mo­dziel­nie dzia­łać na rzecz wła­snych po­trzeb.

 

Sa­mo­rząd­ność wy­ma­ga okre­śle­nia stan­dar­dów, któ­re sta­no­wią punkt od­nie­sie­nia dla oce­ny do­tych­cza­so­we­go roz­wo­ju i obec­ne­go sta­nu sa­mo­rząd­no­ści oraz po­stu­lo­wa­nych zmian.

 

Fun­da­men­tal­na i nie­wzru­szal­na za­sa­da de­mo­kra­tycz­ne­go pań­stwa pra­wa gwa­ran­tu­je oby­wa­te­lom peł­ną swo­bo­dę wszel­kich dzia­łań. Pań­stwo mo­że ogra­ni­czać wy­jąt­ko­wo pew­ne sfe­ry dzia­łal­no­ści oby­wa­te­li jedy­nie po­przez usta­wy uchwa­la­ne przez par­la­ment. Ten spo­sób myśle­nia roz­cią­gać mu­si się na funk­cjo­no­wa­nie sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go, któ­ry jest pod­sta­wo­wym spo­so­bem oby­wa­tel­skie­go or­ga­ni­zo­wa­nia się do dzia­ła­nia na rzecz wła­snej spo­łecz­no­ści. Nie­do­pusz­czal­ne jest za­ło­że­nie, że pań­stwo, w tym ad­mi­ni­stra­cja pań­stwo­wa, wy­zna­cza oby­wa­te­lom do­pusz­czal­ne sfe­ry ak­tyw­no­ści. Kon­se­kwen­cją te­go mu­si być za­sa­da, że wyż­sze szcze­ble ad­mi­ni­stra­cji spra­wu­ją wła­dzę tyl­ko nad tym, co wy­kra­cza po­za moż­li­wo­ści dzia­ła­nia lo­kal­ne­go sa­mo­rzą­du. Ko­niecz­ne jest więc bez­wa­run­ko­we re­spek­to­wa­nie sa­mo­dziel­no­ści władz sa­mo­rzą­do­wych, któ­re mo­gą i po­win­ny po­dej­mo­wać dzia­ła­nia we wła­snym imie­niu i na wła­sną od­po­wie­dzial­ność.

 

Omó­wio­ne po­wy­żej fun­da­men­tal­ne stan­dar­dy de­mo­kra­tycz­ne­go pań­stwa pra­wa i spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go wy­mu­sza­ją ja­sne i oczy­wi­ste kon­se­kwen­cje praw­no­-ustr­oj­owe. Są to:

 

• ‑De­cen­tra­li­za­cja pań­stwa zgod­nie z za­sa­dą po­moc­ni­czo­ści, tj. prze­ka­za­nie sa­mo­rzą­dom jak naj­szer­sze­go za­kre­su spraw lo­kal­nych; za­sa­da po­moc­ni­czo­ści mu­si roz­cią­gać się rów­nież na re­la­cje wo­je­wódz­two – po­wiat – gmi­na.

• ‑Za­pew­nie­nie od­po­wied­nich i sta­bil­nych źró­deł fi­nan­so­wych i swo­bo­dy dys­po­no­wa­nia ni­mi.

• ‑Ja­sny roz­dział kom­pe­ten­cji i od­po­wie­dzial­no­ści sa­mo­rzą­dów i ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej.

• ‑Ogra­ni­cze­nie upraw­nień ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej w sto­sun­ku do sa­mo­rzą­dów je­dy­nie do kon­tro­li le­gal­no­ści ich dzia­ła­nia.

• ‑Opie­ka są­do­wa chro­nią­ca au­to­no­mię władz sa­mo­rzą­do­wych.

• ‑Wpro­wa­dze­nie roz­wią­zań praw­nych i or­ga­ni­za­cyj­nych, któ­re umoż­li­wia­ją współ­uczest­ni­cze­nie lo­kal­nych or­ga­ni­za­cji i oby­wa­te­li:

n ‑W pla­no­wa­niu przy­szło­ści

n ‑W roz­wią­zy­wa­niu kon­flik­tów wy­wo­ły­wa­nych róż­ni­ca­mi in­te­re­sów grup człon­ków spo­łecz­no­ści lo­kal­nej po­przez ne­go­cja­cje i me­dia­cje.

 

Za­sa­da po­dzia­łu wła­dzy sta­no­wi pod­sta­wę każ­de­go ustro­ju de­mo­kra­tycz­ne­go. Po­świę­ci­li­śmy jej, w du­żej mie­rze, pierw­szy ra­port DiP 1/2007 „Uwa­gi o sta­nie de­mo­kra­cji w Pol­sce”. Za­sa­da ta nie może być i nie jest obec­nie ogra­ni­czo­na je­dy­nie do kla­sycz­ne­go trój­po­dzia­łu na szcze­blu cen­tral­nym. Ra­port 1/2007 zwró­cił uwa­gę, że współ­cze­sne de­mo­kra­tycz­ne pań­stwo pra­wa wpro­wa­dzi­ło wie­le róż­no­rod­nych do­dat­ko­wych ele­men­tów po­dzia­łu władz dla za­bez­pie­cze­nia przed an­ty­de­mo­kra­tycz­ny­mi po­ku­sa­mi wła­dzy cen­tral­nej.

 

In­sty­tu­cja sa­mo­rzą­du lo­kal­ne­go jest jed­nym z ta­kich ele­men­tów. Wła­dze sa­mo­rzą­do­we są ele­men­tem wła­dzy wy­ko­naw­czej. W jej ra­mach mu­szą za­tem ist­nieć wy­raź­ne po­dzia­ły od­po­wie­dzial­no­ści i kom­pe­ten­cji. Ich ja­sne okre­śle­nie wzmac­nia de­mo­kra­tycz­ne gwa­ran­cje ustro­jo­we. Zde­fi­nio­wa­nie po­dzia­łów kom­pe­ten­cji win­no do­ty­czyć re­la­cji:

 

• ‑Po­mię­dzy ad­mi­ni­stra­cją rzą­do­wą, od­po­wia­da­ją­cą za in­te­re­sy pań­stwa i ad­mi­ni­stra­cją sa­mo­rzą­do­wą na wszyst­kich szcze­blach, re­ali­zu­ją­cą in­te­re­sy miesz­kań­ców po­szcze­gól­nych jed­no­stek te­ry­to­rial­nych.

• ‑Po­mię­dzy wła­dza­mi po­szcze­gól­nych szcze­bli sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go.

 

Li­nie tych po­dzia­łów mu­szą być jed­no­znacz­ne i sta­łe. Jest to wa­ru­nek spraw­no­ści i sta­bil­no­ści funk­cjo­no­wa­nia pań­stwa.

 

Wła­dze sa­mo­rzą­do­we ja­ko wła­dze związ­ków miesz­kań­ców mu­szą funk­cjo­no­wać ja­ko ema­na­cja spo­łecz­no­ści lo­kal­nych. Stąd klu­czo­we zna­cze­nie ma moż­li­wość uczest­ni­cze­nia tych spo­łecz­no­ści w spra­wo­wa­niu wła­dzy. Moż­na tu sfor­mu­ło­wać wy­mo­gi za­rów­no na­tu­ry praw­nej, ad­mi­ni­stra­cyj­nej, jak i spo­łecz­nej a na­wet psy­cho­lo­gicz­nej:

• ‑Wa­run­kiem wstęp­nym po­wsta­wa­nia i sku­tecz­ne­go funk­cjo­no­wa­nia struk­tur sa­mo­rzą­do­wych jest go­to­wość i chęć do prze­ję­cia kon­tro­li nad swo­imi spra­wa­mi przez człon­ków spo­łecz­no­ści lo­kal­nej[ix].

• ‑Wła­dza lo­kal­na po­cho­dzą­ca z wy­bo­ru mu­si re­pre­zen­to­wać in­te­re­sy i po­trze­by ca­łej spo­łecz­no­ści, rów­nież grup mniej­szo­ścio­wych, np. miesz­kań­ców po­szcze­gól­nych miej­sco­wo­ści, któ­rzy mo­gą mieć in­ne po­trze­by niż po­zo­sta­li.

• ‑Kom­pe­ten­cje i upraw­nie­nia władz oraz ich wza­jem­ne re­la­cje mu­szą umoż­li­wiać re­ali­za­cję dzia­łań nie­zbęd­nych dla za­spo­ko­je­nia po­trzeb spo­łecz­no­ści lo­kal­nych.

• ‑Wła­dze sa­mo­rzą­do­we mu­szą po­sia­dać peł­ne za­ufa­nie swych spo­łecz­no­ści.

• ‑Spo­łecz­no­ści lo­kal­ne mu­szą mieć moż­ność uczest­ni­cze­nia w wy­zna­cza­niu ce­lów roz­wo­ju i stra­te­gii ich re­ali­za­cji[x].

• ‑Mu­szą ist­nieć efek­tyw­ne me­cha­ni­zmy kon­tro­li spo­łecz­nej dzia­ła­nia władz sa­mo­rzą­do­wych i in­ter­wen­cji w przy­pad­ku uchy­bień.

• ‑Mu­szą być stwo­rzo­ne wa­run­ki do na­by­wa­nia przez wszyst­kich za­an­ga­żo­wa­nych człon­ków spo­łecz­no­ści kom­pe­ten­cji w za­kre­sie roz­wią­zy­wa­nia pro­ble­mów zbio­ro­wo­ści przez par­ty­cy­pa­cję, me­dia­cje i ne­go­cja­cje[xi].

 

 

III. Samodzielność samorządu

III. 1. Za­sa­da po­moc­ni­czo­ści i po­dział wła­dzy

 

Au­to­no­mia sa­mo­rzą­du jest pod­sta­wo­wym wa­run­kiem sen­su je­go ist­nie­nia. Sa­mo­rząd te­ry­to­rial­ny ozna­cza pra­wo i zdol­ność spo­łecz­no­ści lo­kal­nych, w gra­ni­cach okre­ślo­nych pra­wem, do kie­ro­wa­nia i za­rzą­dza­nia za­sad­ni­czą czę­ścią spraw pu­blicz­nych na wła­sną od­po­wie­dzial­ność i w in­te­re­sie ich miesz­kań­ców[xii]. Re­ali­za­cja tych praw i obo­wiąz­ków władz sa­mo­rzą­do­wych wy­ma­ga ja­sne­go wy­dzie­le­nia za­kre­su spraw przy­na­leż­nych wła­dzy cen­tral­nej i ad­mi­ni­stra­cji pań­stwo­wej oraz stwo­rze­nia ram praw­no­-ustr­oj­owych, któ­re nie ogra­ni­cza­ją sa­mo­rzą­dów w roz­wią­zy­wa­niu we wła­snym imie­niu i na wła­sną od­po­wie­dzial­ność spraw spo­łecz­no­ści lo­kal­nych a tak­że za­pew­nia­ją im nie­zbęd­ną swo­bo­dę w tym za­kre­sie. Klu­czo­wą za­sa­dą jest za­sa­da po­moc­ni­czo­ści, któ­ra jest uzna­wa­na za jed­ną z pod­staw or­ga­ni­za­cji pań­stwa de­mo­kra­tycz­ne­go. Za­sa­da ta jest za­war­ta w pre­am­bu­le na­szej Kon­sty­tu­cji i obo­wią­zu­je po­wszech­nie w Unii Eu­ro­pej­skiej.

 

Za­sa­da po­moc­ni­czo­ści gło­si, że czło­wiek jest pod­sta­wo­wym pod­mio­tem ży­cia spo­łecz­ne­go, a in­sty­tu­cje po­win­ny być two­rzo­ne ja­ko po­moc­ni­cze w sto­sun­ku do je­go dzia­łań. Tak więc gmi­na ma się zaj­mo­wać tym, cze­go po­je­dyn­czy czło­wiek, sam czy wraz z ro­dzi­ną, wy­ko­nać nie mo­że. Z ko­lei po­wiat po­wi­nien być trak­to­wa­ny ja­ko po­moc­ni­czy w sto­sun­ku do gmi­ny, a wo­je­wódz­two w sto­sun­ku do po­wia­tu. Ta sa­ma za­sa­da od­no­si się rów­nież do pań­stwa i je­go rzą­du. Pań­stwo ma być po­moc­ni­cze w sto­sun­ku do oby­wa­te­li oraz wszyst­kich in­sty­tu­cji i or­ga­ni­za­cji dzia­ła­ją­cych w je­go ra­mach, któ­re są bli­żej lu­dzi. W tej kon­cep­cji ma­my więc do czy­nie­nia z nie­ja­ko od­wró­co­ną hie­rar­chią. In­sty­tu­cje są „nad­bu­do­wy­wa­ne” tam, gdzie or­ga­ni­za­cje mniej­sze, po­ło­żo­ne bli­żej oby­wa­te­la, są nie­zdol­ne do wy­ko­na­nia bar­dziej zło­żo­nych za­dań. Wy­da­je się, iż lo­gicz­ny i spój­ny wy­kaz ta­kich kom­pe­ten­cji, któ­re po­win­ny zo­stać za­re­zer­wo­wa­ne dla ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej ze wzglę­du na ko­niecz­ność za­cho­wa­nia ich jed­no­li­to­ści w ska­li pań­stwa, jest dość ła­twy do spo­rzą­dze­nia. To po­li­ty­ka za­gra­nicz­na, obron­ność, wy­miar spra­wie­dli­wo­ści itp. Wszel­kie in­ne za­da­nia, któ­re ze wzglę­du na swą spe­cy­fi­kę nie mu­szą pod­le­gać ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej, po­win­ny po­zo­sta­wać w ge­stii ad­mi­ni­stra­cji sa­mo­rzą­do­wej.

 

Za­sa­da po­moc­ni­czo­ści wy­zna­cza też za­sa­dy współ­dzia­ła­nia po­mię­dzy in­sty­tu­cja­mi „bliż­szy­mi” i „dal­szy­mi” od oby­wa­te­la. Na­rzu­ca ona bo­wiem tym pierw­szym obo­wią­zek wy­ko­ny­wa­nia tych za­dań, do któ­rych są zdol­ne i za­ka­zu­je prze­rzu­ca­nia od­po­wie­dzial­no­ści na in­sty­tu­cje „wyż­sze” i „dal­sze”. Te z ko­lei nie po­win­ny od­bie­rać kom­pe­ten­cji ani utrud­niać re­ali­za­cji za­dań in­sty­tu­cjom „bliż­szym” oby­wa­te­lo­wi, a wprost prze­ciw­nie – po­win­ny im to uła­twiać i wspo­ma­gać, gdy te na­po­ty­ka­ją na trud­no­ści.

 

Za­sa­da po­moc­ni­czo­ści sta­no­wi pod­sta­wę dla wy­zna­cza­nia po­dzia­łu kom­pe­ten­cji po­mię­dzy po­szcze­gól­ny­mi szcze­bla­mi władz. Przy­ję­cie za­sa­dy, że pań­stwo jest or­ga­ni­za­cją po­moc­ni­czą w sto­sun­ku do in­sty­tu­cji i or­ga­ni­za­cji sku­pia­ją­cych mniej­sze spo­łecz­no­ści ozna­cza ko­niecz­ność de­cen­tra­li­za­cji i prze­ka­zy­wa­nia kom­pe­ten­cji w dół. Wła­dze cen­tral­ne po­win­ny się zaj­mo­wać tyl­ko tym, cze­go sa­mi oby­wa­te­le oraz ich sa­mo­rzą­dy nie mo­gą roz­wią­zać we wła­snym za­kre­sie.

 

Kon­sty­tu­cyj­na za­sa­da po­moc­ni­czo­ści nie znaj­du­je w Pol­sce do dziś wła­ści­we­go miej­sca w świa­do­mo­ści spo­łecz­nej. Nie jest też uwzględ­nia­na w pro­gra­mach par­tyj­nych ani do­strze­ga­na w dzia­ła­niach władz pań­stwo­wych. Do­wo­dzi te­go fakt, że spo­śród wszyst­kich pre­mie­rów je­dy­nie Ta­de­usz Ma­zo­wiec­ki, Han­na Su­choc­ka i Je­rzy Bu­zek w swych pro­gra­mo­wych wy­stą­pie­niach wspo­mnie­li o ko­niecz­no­ści de­cen­tra­li­za­cji pań­stwa i roz­wo­ju sa­mo­rząd­no­ści; po­zo­sta­li pre­mie­rzy dą­ży­li do co­raz więk­szej cen­tra­li­za­cji pań­stwa. Ude­rza­ją­ca i za­smu­ca­ją­ca jest w tym za­kre­sie zgod­ność sta­no­wisk pre­mie­rów o tak prze­ciw­staw­nych ro­do­wo­dach po­li­tycz­nych jak SLD i PiS![xiii].

 

De­cen­tra­li­za­cja pod­no­si efek­tyw­ność dzia­łań ad­mi­ni­stra­cji pu­blicz­nej i zwięk­sza udział oby­wa­te­li w spra­wo­wa­niu wła­dzy. Pro­ce­so­wi de­cen­tra­li­za­cji sprzy­ja co­raz po­wszech­niej­szy do­stęp do in­for­ma­cji i wzor­ców dzia­ła­nia a tak­że co­raz więk­sze umie­jęt­no­ści pra­cow­ni­ków ad­mi­ni­stra­cji sa­mo­rzą­do­wej. Z grun­tu fał­szy­wa i ana­chro­nicz­na jest te­za, że lo­kal­ne wła­dze są nie­zdol­ne do roz­wią­zy­wa­nia wła­snych spraw i że dla za­pew­nie­nia spraw­ne­go dzia­ła­nia pań­stwa nie­zbęd­na jest in­ge­ren­cja urzęd­ni­ków ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej. Ta­kie po­glą­dy to po­zo­sta­ło­ści to­ta­li­tar­nych ste­reo­ty­pów, wciąż jesz­cze obec­nych wśród wie­lu czo­ło­wych po­li­ty­ków a tak­że nie­ste­ty w świa­do­mo­ści pew­nej czę­ści spo­łe­czeń­stwa.

 

De­cen­tra­li­za­cja sta­no­wi znacz­nie so­lid­niej­sze fun­da­men­ty sil­ne­go, spraw­ne­go pań­stwa niż sys­tem scen­tra­li­zo­wa­ny, po­nie­waż:

 

• ‑Uwal­nia wła­dze cen­tral­ne od an­ga­żo­wa­nia się w bie­żą­ce spra­wy lo­kal­ne i umoż­li­wia im sku­pie­nie ener­gii na przed­się­wzię­ciach sys­te­mo­wych.

• ‑Ogra­ni­cza skut­ki zda­rza­ją­cych się błęd­nych de­cy­zji władz je­dy­nie do wy­mia­rów lo­kal­nych.

• ‑Chro­ni pań­stwo przed ry­zy­kiem kon­flik­tów ogól­no­pań­stwo­wych; uprasz­cza i przy­spie­sza pro­ce­sy de­cy­zyj­ne zwią­za­ne ze spra­wa­mi lo­kal­ny­mi.

• ‑Wpro­wa­dza na­tu­ral­ne me­cha­ni­zmy współ­za­wod­nic­twa i kon­ku­ren­cji wśród spo­łecz­no­ści lo­kal­nych, sprzy­ja­ją­ce pro­ce­som roz­wo­jo­wym.

• ‑Wy­zwa­la ener­gię spo­łecz­ną, uła­twia udział oby­wa­te­li w spra­wo­wa­niu wła­dzy.

• ‑Zwięk­sza sku­tecz­ność de­mo­kra­tycz­nej kon­tro­li, przy­spie­sza wy­kry­wa­nie pa­to­lo­gii wła­dzy i im prze­ciw­dzia­ła.

• ‑Zwięk­sza moż­li­wo­ści in­no­wa­cyj­no­ści, gdyż umoż­li­wia wpro­wa­dza­nie, te­sto­wa­nie i udo­sko­na­la­nie no­wych roz­wią­zań tech­no­lo­gicz­nych, or­ga­ni­za­cyj­nych i spo­łecz­nych w mi­kro­ska­li; zmniej­sza w ten spo­sób kosz­ty, chro­niąc przed sto­so­wa­niem błęd­nych roz­wią­zań na szer­szą ska­lę – re­gio­nu czy ca­łe­go kra­ju.

 

Spo­łe­czeń­stwo ogra­ni­cza­ne w swo­bo­dzie dzia­ła­nia sta­je się bier­ne i sfru­stro­wa­ne, a fru­stra­cja z bie­giem cza­su mo­że prze­ra­dzać się w agre­sję. Jest to nie­bez­piecz­ny pro­ces za­gra­ża­ją­cy sta­bil­no­ści pań­stwa i je­go roz­wo­jo­wi.

 

Zja­wi­ska nie­prze­strze­ga­nia za­sa­dy po­moc­ni­czo­ści i po­wtór­nej cen­tra­li­za­cji pań­stwa na­si­la­ją się w Pol­sce, pro­wa­dząc do nie­spój­no­ści ustro­ju, zbęd­nych kon­flik­tów i spad­ku za­ufa­nia spo­łe­czeń­stwa do wła­dzy. Dzia­ła­ją tu przede wszyst­kim na­ci­ski biu­ro­kra­cji cen­tral­nej, któ­ra sta­ra się in­ge­ro­wać w spra­wy lo­kal­ne, by roz­sze­rzyć w prak­ty­ce za­kres swo­ich kom­pe­ten­cji. Ob­ser­wu­je­my też dą­że­nia po­li­ty­ków par­tyj­nych do bez­po­śred­nie­go kie­ro­wa­nia mak­sy­mal­nym za­kre­sem spraw, rów­nież na po­zio­mie lo­kal­nym. Z nie­po­ko­jem ob­ser­wu­je­my w Pol­sce na­ru­sza­nie au­to­no­mii władz sa­mo­rzą­do­wych za­rów­no po­przez dzia­ła­nia usta­wo­daw­cze, jak rów­nież po­przez in­ge­ren­cje ad­mi­ni­stra­cyj­ne. Re­al­ne wy­da­je się za­gro­że­nie nie­za­leż­no­ści sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go pły­ną­ce od rzą­du i je­go ad­mi­ni­stra­cji a tak­że prak­tycz­ne kwe­stio­no­wa­nie isto­ty sa­mo­rzą­du. Sta­je­my wo­bec groź­by za­prze­pasz­cze­nia do­tych­cza­so­we­go do­rob­ku sa­mo­rzą­dów i spo­łecz­no­ści lo­kal­nych.

 

 

III. 2. Ze­spo­le­nie ad­mi­ni­stra­cji

 

Jed­nym z pod­sta­wo­wych ce­lów re­for­my sa­mo­rzą­do­wej 1998/9 by­ło, oprócz de­cen­tra­li­za­cji, ze­spo­le­nie w wo­je­wódz­twach i po­wia­tach struk­tur ad­mi­ni­stra­cji re­sor­to­wych, któ­re uprzed­nio dzia­ła­ły nie­za­leż­nie od sie­bie. Ce­lem te­go za­bie­gu by­ło ogra­ni­cze­nie nie­kon­tro­lo­wa­nej swo­bo­dy róż­nych ak­cji re­sor­to­wych na szcze­blu lo­kal­nym, któ­re nie skła­da­ły się na spój­ny pro­gram dzia­łań, a na­wet cza­sa­mi by­wa­ły ze so­bą sprzecz­ne. Przy­ję­to za­sa­dę, że jak naj­wię­cej jed­no­stek ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej po­win­no zo­stać pod­po­rząd­ko­wa­ne wo­je­wo­dom i sta­ro­stom. Wy­łą­czo­no tyl­ko ta­kie, któ­re ze wzglę­du na swój spe­cy­ficz­ny cha­rak­ter wy­ma­ga­ły nad­zo­ru re­sor­to­we­go. Sta­ra­no się ogra­ni­czyć li­stę tych wy­jąt­ków. Ze­spo­le­nie sta­no­wi­ło istot­ny krok w kie­run­ku uspraw­nie­nia ad­mi­ni­stra­cji i zmniej­sze­nia jej kosz­tów.

 

Z bie­giem cza­su wła­dze cen­tral­ne pod­ję­ły dzia­ła­nia, któ­re do­pro­wa­dzi­ły do roz­mon­to­wy­wa­nia ze­spo­lo­nych urzę­dów i do­pro­wa­dzi­ły do po­wro­tu te­re­no­wych ad­mi­ni­stra­cji re­sor­to­wych. Do­tknę­ło to nad­zór sa­ni­tar­ny, nad­zór we­te­ry­na­ryj­ny, po­li­cję. Ostat­nim przy­kła­dem ta­kich dzia­łań jest ini­cja­ty­wa wy­łą­cze­nia nad­zo­ru bu­dow­la­ne­go z ze­spo­lo­nej ad­mi­ni­stra­cji po­wia­to­wej. Pol­ska „re­sor­to­wa” jest cią­gle sil­ną ba­rie­rą dla de­cen­tra­li­za­cji[xiv].

 

III. 3. Wo­je­wo­do­wie a wła­dze sa­mo­rzą­do­we

 

Utwo­rze­nie dwóch or­ga­nów wła­dzy pu­blicz­nej na szcze­blu wo­je­wódz­twa by­ło w Pol­sce roz­wią­za­niem no­wa­tor­skim. Sta­no­wi­ło ono re­ali­za­cję de­zy­de­ra­tu ści­słe­go roz­dzia­łu od­po­wie­dzial­no­ści ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej od kom­pe­ten­cji władz sa­mo­rzą­do­wych. Suk­ces te­go roz­wią­za­nia za­le­żał od bar­dzo ja­sne­go zde­fi­nio­wa­nia za­dań i cha­rak­te­ru obu or­ga­nów. Usta­lo­no za­tem, że za­rząd wo­je­wódz­twa z mar­szał­kiem na cze­le re­pre­zen­tu­je miesz­kań­ców wo­je­wódz­twa i ma od­po­wia­dać za je­go roz­wój. Na­to­miast wo­je­wo­da miał być urzęd­ni­kiem pań­stwo­wym, re­pre­zen­tu­ją­cym rząd i pre­mie­ra i miał dbać o in­te­re­sy pań­stwa w ra­mach kom­pe­ten­cji rzą­du[xv]. Zgod­nie z za­sa­dą po­moc­ni­czo­ści pań­stwo mia­ło zaj­mo­wać się tyl­ko ty­mi spra­wa­mi, któ­re nie mo­gą być za­ła­twio­ne w ra­mach re­gio­nu czy też na szcze­blu lo­kal­nym. Nie­ste­ty, część śro­do­wi­ska po­li­tycz­ne­go wcho­dzą­ce­go w skład AWS po­strze­ga­ło sil­ne wła­dze sa­mo­rzą­do­we ja­ko za­gro­że­nie dla in­te­gral­no­ści kra­ju; w re­zul­ta­cie wo­je­wo­dzie nada­no szer­sze upraw­nie­nia kon­tro­l­ne. Te oba­wy znala­zły tak­że od­bi­cie w zmia­nie ha­sła re­for­my: „wo­je­wódz­two samo­rzą­do­wo­-rz­ąd­owe” za­stą­pio­no „wo­je­wódz­twem rzą­do­wo­-samo­rz­ąd­owym”. Tym prze­su­nię­ciem ak­cen­tów przy­zna­no wyż­szą ran­gę ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej.

 

Re­for­ma utrzy­ma­ła wcze­śniej­szy sys­tem, kwa­li­fi­ku­ją­cy sta­no­wi­ska wo­je­wo­dów ja­ko po­li­tycz­ne. Po­stu­lat po­wo­ły­wa­nia wo­je­wo­dów spo­śród człon­ków kor­pu­su służ­by cy­wil­nej nie uzy­skał więk­szo­ści w gło­so­wa­niach sej­mo­wych[xvi]. Wo­je­wo­dów po­wo­ła­no spo­śród lo­kal­nych dzia­ła­czy par­tii rzą­dzą­cej lub przy­naj­mniej osób re­ko­men­do­wa­nych przez tych dzia­ła­czy. Na­stęp­ne rzą­dy bez skru­pu­łów kon­ty­nu­owa­ły ten spo­sób dzia­ła­nia, gdyż da­je to im moż­li­wość po­li­tycz­ne­go kon­tro­lo­wa­nia dzia­łal­no­ści sa­mo­rzą­dów. Ten stan trwa do dzi­siaj. Wo­je­wo­do­wie­-p­ol­it­ycy dba­ją o in­te­re­sy swych par­tii. In­te­res pań­stwa scho­dzi czę­sto na dal­szy plan, po­nie­waż in­te­res oso­bi­sty wo­je­wo­dów jest zwią­za­ny przede wszyst­kim z in­te­re­sem po­li­tycz­nym par­tii rzą­dzą­cej. Zresz­tą jest wąt­pli­we, czy po­li­tycz­nie do­bie­ra­ni wo­je­wo­do­wie ma­ją za­wsze wy­star­cza­ją­ce kwa­li­fi­ka­cje, wie­dzę i umie­jęt­no­ści, aby ro­zu­mieć in­te­res pań­stwa i umieć je re­pre­zen­to­wać.

 

W re­zul­ta­cie in­sty­tu­cjo­nal­ne i prak­tycz­ne re­la­cje po­mię­dzy wo­je­wo­dą a mar­szał­kiem na­bra­ły cha­rak­te­ru sto­sun­ków mię­dzy dwo­ma po­li­ty­ka­mi. Kon­se­kwen­cją te­go jest wmon­to­wa­nie kon­flik­tów po­li­tycz­nych w struk­tu­rę pań­stwa na szcze­blu wo­je­wódz­twa i ni­żej. Kie­dy wła­dzę w wo­je­wódz­twie spra­wu­je mar­sza­łek z par­tii opo­zy­cyj­nej, to wo­je­wo­da sta­je się re­pre­zen­tan­tem lo­kal­nej mniej­szo­ści, któ­ra prze­gra­ła wy­bo­ry wo­je­wódz­kie, a ma po­par­cie na szcze­blu kra­jo­wym. Nie jest więc za­in­te­re­so­wa­ny w suk­ce­sie sa­mo­rzą­do­wych władz wo­je­wódz­kich; prze­ciw­nie – je­go po­li­tycz­nym in­te­re­sem jest po­raż­ka mar­szał­ka w na­stęp­nych wy­bo­rach.

 

Przed kon­flik­tem in­te­re­sów nie chro­ni tak­że przy­na­leż­ność mar­szał­ka i wo­je­wo­dy do tej sa­mej par­tii. W grun­cie rze­czy wszyst­ko za­le­ży od ich oso­bi­stych re­la­cji. By­wa tak, że wo­je­wo­da i mar­sza­łek kon­ku­ru­ją o lo­kal­ne przy­wódz­two par­tyj­ne. Po­wo­du­je to kon­flikt per­so­nal­ny, nie za­wsze do­strze­ga­ny przez oto­cze­nie. Kie­dy zaś wo­je­wo­da i mar­sza­łek ma­ją wspól­ne ce­le i dzia­ła­ją zgod­nie, to funk­cja nad­zor­cza wo­je­wo­dy sta­je się fik­cją. Od­no­to­wu­je­my wie­le przy­kła­dów szko­dli­wych kon­flik­tów, któ­rych źró­dłem nie są ani po­trze­by pań­stwa ani re­gio­nu, a je­dy­nie po­li­tycz­ne kon­flik­ty, a cza­sa­mi wprost oso­bi­ste ani­mo­zje[xvii].

 

Za­cie­ra­nie ja­snych i lo­gicz­nych po­dzia­łów kom­pe­ten­cji na­stę­pu­je rów­nież w wy­ni­ku pod­po­rząd­ko­wa­nej in­te­re­som par­tyj­nym dzia­łal­no­ści le­gi­sla­cyj­nej. Wo­je­wo­do­wie są no­mi­no­wa­ni, a więc za­wsze re­pre­zen­tu­ją tę sa­mą opcję po­li­tycz­ną co par­tia rzą­dzą­ca. Mar­szał­ko­wie na­le­żą do róż­nych par­tii i za­wsze co naj­mniej kil­ku z nich by­wa zwią­za­nych z opo­zy­cją. Stąd par­tia rzą­dzą­ca jest za­zwy­czaj zwo­len­ni­kiem roz­wią­zań da­ją­cych wo­je­wo­dzie więk­szą wła­dzę, po­nie­waż rząd mo­że bez­po­śred­nio ni­mi kie­ro­wać. Z ko­lei opo­zy­cja pre­fe­ru­je sil­niej­szą wła­dzę mar­szał­ków, gdyż mi­mo prze­gra­nych wy­bo­rów w ska­li kra­ju da­je jej to szan­sę rzą­dów przy­naj­mniej w kil­ku re­gio­nach.

 

Cha­rak­te­ry­stycz­ne w tej spra­wie by­ło za­cho­wa­nie SLD. W cią­gu pierw­szych lat ka­den­cji 2001-2005 wzmac­nia­no po­zy­cję wo­je­wo­dów kosz­tem mar­szał­ków. Ta orien­ta­cja zmie­ni­ła się ra­dy­kal­nie z chwi­lą, gdy son­da­że po­par­cia dla par­tii za­czę­ły wska­zy­wać na prze­gra­ną SLD w nad­cho­dzą­cych wy­bo­rach. Wnie­sio­no wów­czas do Sej­mu pro­jekt usta­wy prze­su­wa­ją­cych wie­le kom­pe­ten­cji od wo­je­wo­dów do mar­szał­ków. Me­ry­to­rycz­nie pro­jek­ty te by­ły słusz­ne i zgod­ne z du­chem re­for­my 1998 ro­ku. Po­wo­dy ich wpro­wa­dza­nia wy­ni­ka­ły jed­nak wy­łącz­nie z na­dziei, że w przy­szło­ści, po prze­gra­nych wy­bo­rach do sej­mu, SLD utrzy­ma ja­kąś część wła­dzy po­przez sa­mo­rzą­dy wo­je­wódz­kie.

 

Tak by­ło rów­nież w ostat­nim okre­sie. Więk­szość sa­mo­rzą­do­wych władz wo­je­wódz­kich zna­la­zła się w rę­kach opo­zy­cji. W re­ak­cji na to rzą­dzą­ca ko­ali­cja wpro­wa­dza­ła usta­wo­we re­gu­la­cje roz­sze­rza­ją­ce kom­pe­ten­cje wo­je­wo­dów po­za gra­ni­ce okre­ślo­ne usta­wą i nie­zgod­ne z fi­lo­zo­fią ustro­ju. Do­bit­nym przy­kła­dem są re­gu­la­cje usta­wy o za­sa­dach pro­wa­dze­nia po­li­ty­ki roz­wo­ju[xviii]. Po­wie­rzy­ły one wo­je­wo­dzie prze­wod­nic­two no­wo­utwo­rzo­nej ko­mi­sji współ­pra­cy, któ­ra ma się wy­po­wia­dać w spra­wach roz­wo­ju re­gio­nal­ne­go. Ta funk­cja w ża­den spo­sób nie mie­ści się w okre­ślo­nych po­przed­nio usta­wo­wych kom­pe­ten­cjach wo­je­wo­dy. Utwo­rzo­no zu­peł­nie no­we cia­ło upo­waż­nio­ne do zaj­mo­wa­nia sta­no­wi­ska w spra­wach re­gio­nal­nych, któ­re na­le­żą do usta­wo­wych kom­pe­ten­cji sa­mo­rzą­du wo­je­wódz­twa. Nie okre­ślo­no też od­po­wie­dzial­no­ści ko­mi­sji za skut­ki swych za­le­ceń. Usta­wa w za­sad­ni­czy spo­sób ogra­ni­czy­ła więc upraw­nie­nia władz sa­mo­rzą­do­wych do sa­mo­dziel­nych dzia­łań, a po­zo­sta­wi­ła ich od­po­wie­dzial­ność za roz­wój wo­je­wódz­twa. Ta­kie roz­wią­za­nia są groź­ne, bo w efek­cie pro­wa­dzą do po­zba­wie­nia sa­mo­rzą­dów nie­zbęd­nej sa­mo­dziel­no­ści i środ­ków dzia­ła­nia. Sta­no­wią za­prze­cze­nie kon­sty­tu­cyj­nej za­sa­dy po­moc­ni­czo­ści[xix].

 

Po­waż­nym pro­ble­mem sta­je się nad­uży­wa­nie przez wo­je­wo­dów pra­wa do za­wie­sza­nia uchwał rad jed­no­stek sa­mo­rzą­do­wych. Zgod­nie z usta­wą in­ter­wen­cje nad­zor­cze mo­gą na­stę­po­wać je­dy­nie w przy­pad­kach na­ru­sze­nia obo­wią­zu­ją­ce­go pra­wa. Jed­nak po­ję­cie le­gal­no­ści uchwał rad jed­no­stek sa­mo­rzą­do­wych jest roz­sze­rza­ne przez ad­mi­ni­stra­cje rzą­do­wą w spo­sób nie­uza­sad­nio­ny. Wo­je­wo­do­wie in­ge­ru­ją w spra­wy na­le­żą­ce do wy­łącz­nej kom­pe­ten­cji sa­mo­rzą­dów[xx]. Szcze­gól­nie za­trwa­ża­ją­ce jest to, że for­ma tych in­ter­wen­cji wska­zu­je rów­nież na ich wy­raź­nie po­li­tycz­ny cha­rak­ter[xxi].

 

To zja­wi­ska nie­bez­piecz­ne dla funk­cjo­no­wa­nia de­mo­kra­tycz­ne­go pań­stwa pra­wa. Kon­sty­tu­cja wpro­wa­dza wy­raź­ny po­dział kompe­ten­cji i od­po­wie­dzial­no­ści po­mię­dzy ad­mi­ni­stra­cją rzą­do­wą a sa­mo­rzą­do­wą, wie­lo­krot­nie pod­kre­śla­jąc ko­niecz­ność je­go przestrze­ga­nia. Try­bu­nał do­bit­nie zwró­cił uwa­gę, iż ist­nie­je kon­sty­tu­cyj­ny roz­dział kom­pe­ten­cji po­mię­dzy ad­mi­ni­stra­cją rzą­do­wą i sa­mo­rzą­do­wą, a nie­prze­strze­ga­nie go jest na­ru­sze­niem Kon­sty­tu­cji. Try­bu­nał stwier­dził, że: „Nie­zgod­na z ta­kim po­stu­la­tem jest regu­la­cja prze­wi­du­ją­ca, że sto­sun­ko­wo drob­ne uchy­bie­nie co do ter­mi­nu zło­że­nia oświad­cze­nia (by­naj­mniej nie ni­we­czą­ce ce­lu skła­da­nia ta­kich oświad­czeń) pro­wa­dzi do au­to­ma­tycz­ne­go prze­kre­śle­nia wy­ni­ku wy­bo­rów (wo­li wy­bor­ców) i – przy bra­ku ist­nie­nia ade­kwat­nych pro­ce­dur od­wo­ław­czych i sa­na­cyj­nych – umoż­li­wia za­stą­pie­nie wo­li wy­bor­ców dzia­ła­niem ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej, a dzia­ła­nia wy­bra­nych or­ga­nów sa­mo­rzą­do­wych – dzia­ła­nia­mi ad­mi­ni­stra­cji (za­rzą­dze­nia tym­cza­so­we, ko­mi­sa­rze)”[xxii].

 

 

III. 4. Mi­ni­ster­stwa a wła­dze sa­mo­rzą­do­we

 

W spra­wy lo­kal­ne pró­bu­ją tak­że bez­po­śred­nio in­ge­ro­wać mi­ni­ster­stwa. Na­ru­sza­ją tym sa­mym za­sa­dę po­moc­ni­czo­ści. W nie­któ­rych przy­pad­kach do­ko­nu­ją te­go za po­mo­cą re­gu­la­cji usta­wo­wych, w in­nych – dro­gą ta­kich dzia­łań mi­ni­sterstw, któ­re po­przez prak­tycz­ne dzia­ła­nia przy­własz­cza­ją so­bie nad­mier­ne upraw­nie­nia.

 

Dzia­ła­nia cen­tra­li­za­cyj­ne są do­sko­na­le wi­docz­ne szcze­gól­nie w dzie­dzi­nie edu­ka­cji[xxiii]. Mi­ni­ster­stwo usi­łu­je roz­bu­do­wy­wać swo­je wpły­wy, in­ge­ru­jąc w kom­pe­ten­cje władz lo­kal­nych przy jed­no­cze­snym za­nie­dby­wa­niu swo­ich obo­wiąz­ków. Cen­tra­li­za­cja oświa­ty spo­tka­ła się ze zde­cy­do­wa­nym sprze­ci­wem śro­do­wisk sa­mo­rzą­do­wych. Sprze­ciw bu­dzi też upo­li­tycz­nie­nie edu­ka­cji i pod­po­rząd­ko­wa­nie dzia­łal­no­ści MEN par­tyj­nej orien­ta­cji mi­ni­stra.

 

Pod­sta­wo­wym za­da­niem MEN jest dba­nie o wła­ści­wą edu­ka­cję spo­łe­czeń­stwa. Wy­ma­ga to przede wszyst­kim usta­le­nia wła­ści­wych stan­dar­dów na­ucza­nia, za któ­rych re­ali­za­cję od­po­wia­dać po­win­ny szko­ły i wła­dze lo­kal­ne. Ta­kich stan­dar­dów nie usta­lo­no, po­cią­gnę­ły­by to bo­wiem za so­bą ko­niecz­ność zre­wi­do­wa­nia przez wła­dze cen­tral­ne no­to­rycz­nie zbyt ni­skich sub­wen­cji oświa­to­wych, a te­go wła­dze te się oba­wia­ją.

 

Od­po­wie­dzial­ność sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go za pro­wa­dze­nie szkół pod­sta­wo­wych i śred­nich jest jed­nym z naj­bar­dziej ty­po­wych ob­sza­rów je­go dzia­ła­nia w ca­łej Eu­ro­pie. Po­dob­ne roz­wią­za­nie sys­te­mo­we wpro­wa­dzo­no w Pol­sce. No­we­li­za­cja usta­wy oświa­to­wej spra­wi­ła, że do­tych­cza­so­wy, sil­ny i kon­kret­ny wpływ sa­mo­rzą­dów na wy­bór dy­rek­to­rów szkół uległ wy­raź­ne­mu osła­bie­niu[xxiv]. Bar­dzo istot­na in­sty­tu­cja spo­łecz­no­ści lo­kal­nej, ja­ką jest dy­rek­tor szko­ły, za­czy­na być zno­wu, jak za daw­nych ko­mu­ni­stycz­nych cza­sów, uza­leż­nio­na po­przez pro­ce­du­rę po­wo­ła­nia przede wszyst­kim od ku­ra­to­ra. Bez­stron­ny kon­kurs na dy­rek­to­ra szko­ły, któ­ry stał się po­waż­ną si­łą pol­skie­go sys­te­mu edu­ka­cji i pol­skie­go sa­mo­rzą­du lo­kal­ne­go, za­czy­na zno­wu ustę­po­wać no­mi­na­cjom no­men­kla­tu­ro­wym. Wła­dze cen­tral­ne igno­ru­ją fakt, że gmi­na i po­wiat są związ­ka­mi miesz­kań­ców, a miesz­kań­cy ma­ją pra­wo de­cy­do­wać o tym, kto bę­dzie uczył ich dzie­ci[xxv].

 

Zgod­nie z usta­wa­mi ro­lą ku­ra­to­rów po­win­no być je­dy­nie nad­zo­ro­wa­nie re­ali­za­cji pro­gra­mów na­ucza­nia a nie in­ge­ro­wa­nie w spra­wy or­ga­ni­za­cyj­ne szkół. Nie mie­ści się w kom­pe­ten­cji ku­ra­to­rów opty­ma­li­zo­wa­nie sie­ci pla­có­wek oświa­to­wych. To za­kres wła­dzy sa­mo­rzą­dów, któ­re mo­gą po­dej­mo­wać i po­dej­mu­ją de­cy­zje o ewen­tu­al­nej li­kwi­da­cji szkół, do któ­rych uczęsz­cza zbyt ma­ło uczniów, ge­ne­ru­ją­cych nad­mier­ne kosz­ty. Funk­cjo­na­riu­sze ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej, blo­ku­jąc de­cy­zje o li­kwi­da­cji ta­kich pla­có­wek, unie­moż­li­wia­ją sa­mo­rzą­dom ra­cjo­nal­ne go­spo­da­ro­wa­nie sub­wen­cją oświa­to­wą, któ­rej wiel­kość i tak jest po­ni­żej po­trzeb no­wo­cze­sne­go sy­te­mu edu­ka­cji.

 

In­nym przy­kła­dem nie­uza­sad­nio­nej in­ge­ren­cji władz cen­tral­nych w sys­tem edu­ka­cji jest nie­daw­na re­gu­la­cja wpro­wa­dza­ją­ca w ska­li ca­łe­go kra­ju obo­wią­zek no­sze­nia mun­dur­ków szkol­nych. De­cy­zja w tej kwe­stii po­win­na na­le­żeć wy­łącz­nie do szko­ły, ro­dzi­ców i lo­kal­ne­go sa­mo­rzą­du. Ro­la usta­wo­daw­cy po­win­na być ogra­ni­czo­na do do­pusz­cze­nia moż­li­wo­ści wpro­wa­dza­nia ob­li­ga­to­ryj­ne­go stro­ju jed­no­li­te­go dla uczniów. O tym, czy i ja­kie mun­dur­ki ma­ją być no­szo­ne, nie po­win­na w żad­nym przy­pad­ku de­cy­do­wać ad­mi­ni­stra­cja cen­tral­na.

 

Wal­ka z nar­ko­ty­ka­mi i bez­pie­czeń­stwo w szko­łach jest rze­czy­wi­stym i po­waż­nym wy­zwa­niem. Ska­la pro­ble­mów wy­ma­ga wspar­cia ze stro­ny ad­mi­ni­stra­cji cen­tral­nej. O sku­tecz­no­ści tej wal­ki za­de­cy­du­je przede wszyst­kim za­an­ga­żo­wa­nie i dzia­łal­ność lo­kal­nych lu­dzi i in­sty­tu­cji. Jest wąt­pli­we czy urzę­do­wo­-urzę­dn­icze ak­cje Mi­ni­ster­stwa, w tym osła­wio­ne „trój­ki”, od­nio­są za­po­wia­da­ny suk­ces.

 

Osob­nym za­gad­nie­niem war­tym uwa­gi jest spo­sób po­dzia­łu kom­pe­ten­cji w za­kre­sie re­ali­za­cji pro­gra­mów ope­ra­cyj­nych wspie­ra­nych środ­ka­mi eu­ro­pej­ski­mi. Jed­na z nie­licz­nych po­zy­tyw­nych zmian to, wy­ne­go­cjo­wa­na przez pol­ski rząd, moż­li­wość re­ali­za­cji szes­na­stu Re­gio­nal­nych Pro­gra­mów Ope­ra­cyj­nych, wspie­ra­nych przez fun­du­sze unij­ne. Sa­mo­rzą­dy wo­je­wództw sta­ły się au­to­ra­mi tych pro­gra­mów i, przy wspar­ciu rzą­du, ne­go­cju­ją ich za­pi­sy bez­po­śred­nio z Ko­mi­sją Eu­ro­pej­ską. Jest to istot­ne wzmoc­nie­nie ro­li za­rzą­dów wo­je­wództw i zwięk­sze­nie ich sa­mo­dziel­no­ści w pro­wa­dze­niu po­li­ty­ki re­gio­nal­nej. W prze­szło­ści środ­ki na roz­wój re­gio­nal­ny tra­fia­ły tyl­ko do jed­ne­go scen­tra­li­zo­wa­ne­go pro­gra­mu.

 

Sze­reg spraw, któ­re mo­gą być roz­wią­zy­wa­ne je­dy­nie w ska­li woje­wództw, po­wia­tów czy gmin, zo­sta­ło umiesz­czo­ne w kra­jo­wych pro­gra­mach ope­ra­cyj­nych za­rzą­dza­nych cen­tral­nie. Przy­kła­dem jest pro­gram wal­ki z bez­ro­bo­ciem, któ­rą sku­tecz­nie mo­gą pro­wa­dzić je­dy­nie wła­dze lo­kal­ne, a któ­ry zna­lazł się w ge­stii Mi­ni­ster­stwa Pra­cy. Z ko­lei pro­gram roz­wo­ju ob­sza­rów wiej­skich wspie­ra­ny przez Eu­ro­pej­ski Fun­dusz Rol­ny Roz­wo­ju Ob­sza­rów Wiej­skich jest w ge­stii Mi­ni­ster­stwa Rol­nic­twa i nie zo­stał sko­or­dy­no­wa­ny z in­ny­mi pro­gra­ma­mi roz­wo­ju re­gio­nal­ne­go. W efek­cie tryb je­go re­ali­za­cji opi­sa­ny w usta­wie o wspie­ra­niu roz­wo­ju ob­sza­rów wiej­skich z 7 mar­ca 2003 ro­ku jest zu­peł­nie ode­rwa­ny od re­ali­za­cji Re­gio­nal­nych Pro­gra­mów Ope­ra­cyj­nych. Trud­no zna­leźć lo­gicz­ne uza­sad­nie­nie ta­kie­go roz­wią­za­nia, cho­ciaż jest ono pre­fe­ro­wa­ne tak­że przez Ko­mi­sję Eu­ro­pej­ską. Czy moż­na bo­wiem my­śleć o roz­wo­ju wsi w ode­rwa­niu od roz­wo­ju re­gio­nu i czy moż­na pro­jek­to­wać roz­wój re­gio­nów z po­mi­nię­ciem ob­sza­rów wiej­skich? Na to py­ta­nie trud­no zna­leźć roz­sąd­nie uza­sad­nio­ną od­po­wiedź twier­dzą­cą.

 

 

III. 5. Ochro­na przed in­ge­ren­cją ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej

 

Re­for­ma sa­mo­rzą­do­wa usta­no­wi­ła dwie in­sty­tu­cje, któ­re od­gry­wa­ją klu­czo­wą ro­lę w kon­tro­li dzia­łal­no­ści or­ga­nów wy­ko­naw­czych sa­mo­rząd­nej gmi­ny i chro­nią je rów­no­cze­śnie przed in­ge­ren­cją ad­mi­ni­stra­cji rzą­do­wej.