Samokrytyka
Jestem na liście newsletter-owej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Z tej okazji dostaję różne anonsy (np. ogłoszenia o naborze wniosków aplikacyjnych w różnych województwach), donosy o tym, co robi służbowo Pani Minister(ka), a także – w ramach atrapy konsultacji społecznych – raporty w wersjach projektowych, ewentualnie zaproszenia na tłumne herbatki okraszone dyskusją o tych raportach.
Ostatnio dostałem projekt raportu „Polska 2011. Gospodarka-Społeczeństwo-Regiony”. Kiedy tylko go połknąłem (mam z zanadrzu sztukę szybkiego czytania, mam też nawyk czytania ze zrozumieniem) – nasunęło mi się wspomnienie sprzed 25-30 lat.
Otóż zdarzyło mi się – jako studentowi SGPiS kształconemu w modelach gospodarczych – okropnie krytykować kondycję ekonomiczną i społeczną ZSRR. Aż wkurzyłem naukowych opiekunów kół naukowych, na forum których dopuszczałem się tej niecnoty. Kazali mi udowodnić moje „płytkie i niesłuszne” poglądy.
Oczywiście, wiedzieli, że będę zmuszony cytować jakieś pozycje drugoobiegowe, łatwe do podważenia ze względów pozamerytorycznych.
I tu ich „zażyłem”. Wziąłem sobie na warsztat książkę o tytule, którego nie pamiętam, ale coś takiego: „ZSRR jako wiodący kraj uprzemysłowienia i postępu”. A tam pełno tabel i podobnych danych, niewątpliwie prawdziwych, a nawet „podrasowanych” ku lepszemu, czyli jeszcze prawdziwszych.
Czerpiąc z tych danych wykazałem, że ZSRR to kraj surowcowy (wydzieranie Ziemi rozmaitych kopalin, drewna, energii wodnej, ekstensywna „uprawa” milionów hektarów – to wszak nie przemysł), z dziadziejącym rachitycznym, właściwie „próbnym” rolnictwem i enklawami super-przemysłu (związanego z Kosmosem, Militariami oraz Infrastrukturą Bezpieczeństwa). Usługi tam były rozbudowane, ale na zasadzie „pełno ich a jakoby niczego nie było”.
Nawet udało mi się podważyć tezę o przewadze ludności mieszkającej w miastach: większość „przyrostu urbanizacyjnego” w ZSRR (nowych miast i nowych dzielnic) miała nie więcej jak 50 lat, ¾ mieszkańców miast pochodziło ze wsi i tam stale odwiedzało swoje rodziny.
A teraz czytam raport MRR (projekt, TUTAJ) i mam tę samą pokusę.
Wyznawcy transformacyjno-modernizacyjnego sukcesu twierdzą, że w ostatnim 22-leciu dokonaliśmy cywilizacyjnego skoku wprzód i w górę, wzrosła nam nie tylko ogólna szczęśliwość narodu i krajan oraz dobrobyt, ale też wszelkie wskaźniki społeczeństwa obywatelskiego, gospodarki, i polityki. Ja zaś sądzę, że po euforii okrągłostołowej popadliśmy w atawizm cywilizacyjny. Wszystkim się zdawało, że budują krainę szczęśliwości, społeczeństwo obywatelskie, pchnięcie gospodarcze, demokrację, klasę średnią, lidera przemian w Europie Środkowej - a wyszło jak zawsze. Krytyków polskiej rzeczywistości posądza się o złą wolę albo duże przestrzenie w mózgoczaszce wolne od rozumu, ewentualnie powiada się o nich „kaczyści”, co ma załatwić sprawę ostatecznie.
Zatem – poniżej – kilka cytatów z Raportu – było nie było rządowego. Z rozdziału 10-go: Sprawność instytucjonalna Państwa.
Cytat Pierwszy
Sprawność instytucjonalna państwa jest kluczowa dla rozwoju Polski, co znajduje odzwierciedlenie w wielu dokumentach strategicznych. Na ich podstawie podjęte zostały liczne działania, które jednak jeszcze nie w wystarczającym stopniu spełniły oczekiwania. W efekcie Polska na tle innych państw często zajmuje niską pozycję w rankingach dotyczących sprawności i jakości rządzenia.
W świetle badań Banku Światowego w Polsce niekorzystnie przedstawia się efektywność administracji publicznej rozumiana jako zdolność do sprawnej i szybkiej obsługi interesariuszy oraz do wdrażania przejrzystych i zasadnych merytorycznie polityk. Należy jednak odnotować pewną poprawę w tym względzie, szczególnie jeśli chodzi o informatyzację usług publicznych, jaka dokonała się między 2007 a 2010 rokiem.
Jakość otoczenia regulacyjnego w Polsce należy ocenić jako niezadowalającą. Od ponad pięciu lat nasz kraj niezmiennie znajduje się dopiero w siódmej dziesiątce państw (na około 180 objętych badaniem) w rankingu Banku Światowego pod względem łatwości prowadzenia biznesu (Doing Business). Podejmowane reformy, np. upraszczające proces rejestracji firmy, nie przynoszą zakładanych rezultatów.
Zmniejszył się poziom zaufania obywateli do instytucji publicznych. Liczba osób nie ufających urzędnikom administracji publicznej, po chwilowym przełamaniu tego trendu w 2008 r., w 2010 r. ponownie była wyższa od osób darzących administrację zaufaniem. Spadło również zaufanie do Policji, pomimo systematycznego wzrostu wskaźnika wykrywalności sprawców przestępstw oraz odsetka ankietowanych uważających, że Polska jest krajem, w którym żyje się bezpiecznie.
Pod względem podatności na korupcję, Polska przez prawie całą ostatnią dekadę zajmowała systematycznie jedne z ostatnich miejsc wśród państw Unii Europejskiej w rankingach Banku Światowego oraz Transparency International. Jednak spadek społecznego przyzwolenia dla tego niekorzystnego zjawiska oraz podjęcie szeregu działań zapobiegawczych (m.in. powołanie Centralnego Biura Antykorupcyjnego, szkolenia dla administracji publicznej oraz zmiany legislacyjne) spowodowało wyraźny spadek zasięgu postrzeganej korupcji w świetle wspomnianych wskaźników.
Cytat drugi
Jednym z podstawowych narzędzi oceny jakości administracji publicznej jest opracowywany przez Bank Światowy wskaźnik efektywności rządzenia267. Liderami pod tym względem są państwa skandynawskie: Dania, Finlandia i Szwecja, w których wskaźnik efektywności rządzenia w 2009 r. przekraczał poziom 2. Stosunkowo wysoką oceną w tej kategorii, w przedziale <1,2-1,6>, cechują się państwa UE15, za wyjątkiem Hiszpanii, Grecji oraz Włoch. Nowe państwa członkowskie oceniane są wyraźnie niżej.
Polska uzyskała notę 0,645 i wśród państw Unii Europejskiej znalazła się dopiero na 22 miejscu wyprzedzając Łotwę, Grecję, Włochy, Bułgarię oraz Rumunię. Ocena ta jest niekorzystna, ale należy podkreślić, że w latach 2003-2008 Polska znajdowała się na jeszcze niższej – na 24 bądź 25 pozycji wśród państw UE. Jeśli jednak tendencja wzrostowa utrzyma się na dotychczasowym poziomie, to cel wyznaczony w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 na 2010 r. (wartość wskaźnika efektywności rządzenia równa 0,75) jest możliwy do osiągnięcia. Spośród innych państw regionu, zbliżony wskaźnik efektywności rządzenia notują Węgry, choć w ich przypadku zauważalna jest tendencja spadkowa. Wyraźnie wyżej, w przedziale między 0,9 a 1 oceniane są natomiast Czechy i Słowacja.
Wyraźnie niższe niż w innych państwach Unii Europejskiej wyniki dotyczą jednak jakości usług publicznych, przede wszystkim edukacji i ochrony zdrowia oraz efektywności samej administracji publicznej, rozumianej jako zdolność szybkiego i trafnego podejmowania decyzji w sprawach przedsiębiorstw i obywateli. W zakresie jakości edukacji i ochrony zdrowia w 2006 r. Polska osiągnęła wynik 2,5, który był nieznacznie wyższy od średniej dla wszystkich osiemdziesięciu pięciu państw poddanych badaniu (2,4), jednak niższy od noty dla wybranych państw UE (3). W kolejnej edycji badania (w 2009 r.), w Polsce odnotowano znaczący postęp w zakresie badanych usług publicznych, co znalazło odzwierciedlenie w zwiększeniu wartości wskaźnika do poziomu 2,75 (przy średniej dla wszystkich stu dwudziestu trzech badanych państw wynoszącej 2,47). Osiągnięty wynik nie pozwolił jednak na zmniejszenie dystansu do średniej UE, która wynosiła już 3,32. Tym samym Polska w 2009 r. zajmowała w zakresie jakości edukacji i ochrony zdrowia dwudzieste czwarte miejsce w UE, słabsze wyniki osiągnęły jedynie Rumunia, Malta i Bułgaria. Należy podkreślić, że inne państwa Europy Środkowo-Wschodniej uzyskały dużo lepsze noty (np. Czechy- 4, Węgry- 3,75).
Cytat trzeci
Jakość regulacji stanowi jeden z wymiarów dobrego rządzenia, który analizowany jest w ramach projektu Worldwide Governance Indicators za pomocą wskaźników jakości regulacji (Regulatory Quality) oraz rządów prawa (Rule of Law). Pierwszy z nich odzwierciedla zdolność organów władzy do formułowania oraz wdrażania regulacji wspierających rozwój sektora prywatnego w gospodarce. Drugi obejmuje stopień przestrzegania swobód obywatelskich, takich jak swoboda zawierania oraz egzekwowania umów albo ochrona praw własności. Ocena Polski, zarówno pod względem jakości regulacji (wartość wskaźnika: 0,934), jak i rządów prawa (wartość wskaźnika 0,683) jest raczej niekorzystna.275 W obu kategoriach zajmuje dopiero 22 miejsce wśród państw Unii Europejskiej wyprzedzając jedynie Grecję, Włochy, Rumunię, Bułgarię oraz Słowenię (w przypadku jakości regulacji) i Słowację (w przypadku rządów prawa).
Cytat czwarty
Polska należy do państw, w których proces rejestracji firmy jest dość kosztowny i czasochłonny. Zgodnie z raportem Doing Business 2011, tryb ten zajmuje w naszym kraju przeciętnie 32 dni, wymaga przeprowadzenia 6 procedur oraz pochłania 17,5% rocznego dochodu narodowego per capita. Wśród 183 przebadanych przez Bank Światowy w 2010 r. państw Polska zajęła dopiero 113 miejsce pod względem łatwości rozpoczynania działalności gospodarczej.
Cytat piąty
Przedmiotem analizy regulacji związanych z inwestycjami budowlanymi jest stopień ich skomplikowania oraz czaso- i kosztochłonność. W tej kategorii Polska przedstawia się niekorzystnie na tle innych państw. Procedury administracyjne związane z budową obiektów gospodarczych są liczne i skomplikowane, trwają długo oraz wiążą się z relatywnie wysokimi kosztami (tabela poniżej). W efekcie, Polska zajęła dopiero 164 miejsce (na 183) w rankingu Doing Business 2011 pod względem dotkliwości obciążeń biurokratycznych dotyczących inwestycji budowlanych278. W efekcie pozycja Polski na tle innych krajów systematycznie się pogarsza. Jeszcze w 2006 r. Polska została sklasyfikowana na 146 miejscu, w 2008 r. na 158, zaś już w 2009 r. na 166 miejscu.
O niskiej pozycji Polski w rankingu Doing Business w omawianym obszarze przesądza nie sama liczba wymaganych procedur administracyjnych, z których wiele jest stosunkowo nieskomplikowanych ale przede wszystkim ich czas i koszt potrzebny do ich przeprowadzenia. Najbardziej czasochłonne jest uzyskiwanie pozwoleń na budowę oraz na użytkowanie budynku. Mimo istniejących ustawowych ograniczeń długości oczekiwania na obie decyzje, są one wydawane z dużymi i trudnymi do przewidzenia opóźnieniami. Można zaproponować wprowadzenie zasady, zgodnie z którą gdyby np. Urząd Nadzoru Budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w ciągu 30 od złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku, to pozytywna decyzja wydawana byłaby automatycznie. Wprawdzie zasada ta wydaje się radykalna, ale w wielu państwach, na przykład w Niemczech i na Litwie (por. Doing Business 2011), z powodzeniem jest stosowana, także w procedurach związanych z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę.
Aby móc zbudować, a potem wykorzystywać budynek użytkowy w Polsce, należy uzyskać szereg decyzji administracyjnych, co przeciętnie zajmuje 311 dni, wymaga wykonania 32 czynności urzędowych i poniesienia kosztów w wysokości około 122 proc. przeciętnego rocznego dochodu per capita.
Cytat szósty
Polska należy do państw wyróżniających się raczej negatywnie pod względem jakości systemu podatkowego. W rankingu Doing Business 2011 znalazła się dopiero na 121 miejscu wśród 183 państw. Wprawdzie stawki podatkowe w Polsce są zbliżone do obowiązujących w krajach rozwiniętych, ale czas, jaki trzeba poświęcić na obliczenie, opłacenie oraz udokumentowanie wszystkich podatków w przedsiębiorstwie wynosi około czterdziestu dni roboczych i jest o połowę dłuższy niż przeciętnie w państwach OECD. Jest to skutkiem przede wszystkim dużej liczby płatności, jakie przedsiębiorstwa muszą uiszczać w ciągu roku. Chodzi przede wszystkim o comiesięczne wpłaty podatków CIT oraz VAT (razem 24 z 29 płatności).
Cytat siódmy
Zgodnie z raportem Doing Business 2011 Polska nie wyróżnia się pozytywnie pod względem egzekwowania kontraktów. Wprawdzie koszt egzekucji należności jest relatywnie niski i wynosi około 12 proc. kwoty roszczenia (w państwach OECD jest to średnio 19,2%), ale już przeciętny czas trwania postępowania wynosi aż 830 dni i znacząco przekracza standardy państw rozwiniętych, w których odbywa się to średnio w ciągu 507 dni. W efekcie, Polska zajęła dopiero 77 miejsce na 183 kraje w odpowiednim rankingu Doing Business 2011.
Jako pozostałe niedostatki funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości wymienia się trudności w uzyskiwaniu pomocy prawnej ze względu na jej wysokie koszty (co utrudnia korzystanie z prawa do sądu), powszechne stosowanie tymczasowego aresztowania oraz długie oczekiwanie na odbycie kary i przeludnienie więzień. W konsekwencji system sprawiedliwości jest negatywnie postrzegany przez 44% badanych. Wśród przyczyn negatywnych opinii są wymieniana przede wszystkim niesprawiedliwość orzeczeń.
Cytat ósmy
(w dziedzinie postępowań upadłościowych) Polska zajmuje dopiero 81 miejsce w odpowiednim rankingu Doing Business i pozycja ta utrzymuje się od lat na praktycznie tym samym poziomie. Ocenia się, że niska efektywność postępowań upadłościowych w Polsce wynika w dużej mierze z uprzywilejowanej pozycji syndyków jako funkcjonariuszy publicznych. Dostęp do tego zawodu jest ograniczony (obowiązuje specjalna licencja). Co więcej, zarówno przyporządkowanie syndyka do danej sprawy, jak i ustalenie jego wynagrodzenia pozostaje całkowicie w gestii sądu. Sytuacja ta jest o tyle niewłaściwa, że syndyk reprezentuje interes wierzycieli a nie wymiaru sprawiedliwości. W rzeczywistości syndyk nie ma bodźców do tego, by jak najszybciej i jak najskuteczniej zamykać prowadzone przez siebie sprawy.
Cytat dziewiąty
Krajowe organy władzy lokują się w rankingu zaufania za siłami porządkowymi, w następującej kolejności: najpierw lokalne instytucje samorządowe (55%), sądy (44%) a następnie: urzędnicy administracji publicznej (42%), rząd (31%) oraz Sejm i Senat (21%). Niepokojący jest fakt, że w przypadku trzech ostatnich instytucji, respondenci częściej deklarują brak zaufania niż gotowość do jego okazania. Należy zarazem podkreślić, że poziom zaufania do urzędników administracji publicznej jest obecnie niższy jedynie o 3 pp. od zakładanego na 2010 r. w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015
Analizując zmiany, jakim podlegało zaufanie społeczne między 2002 a 2010 r., można zauważyć pewien wyraźny cykl, wspólny dla praktycznie każdej instytucji publicznej. Na początku poziom zaufania dla poszczególnych podmiotów był dość wysoki, następnie zmalał, po czym przez kolejne dwa lata rósł (osiągając szczyt w roku 2008), by w 2010 r. wrócić do poziomu z roku 2004. Warto zwrócić uwagę, że względne pozycje badanych instytucji nie uległy istotnej zmianie. Sugeruje to istnienie pewnej trwałej hierarchii między nimi w oczach obywateli.
Cytat dziesiąty
W ramach badania Banku Światowego Worldwide Governance Indicators opracowywany jest pojedynczy wskaźnik kontroli korupcji. Najwyższe oceny (przekraczające wartość 2) w tym zakresie systematycznie uzyskują kraje skandynawskie: Szwecja, Dania i Finlandia. Wysokim poziomem wskaźnika kontroli korupcji cieszą się również państwa zamożne, o długiej i stabilnej tradycji demokratycznej, takie jak Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Niemcy, bądź Francja. Nowe kraje członkowskie Unii Europejskiej zdobywają na ogół wyraźnie niższe noty.
Polska przez długi czas była postrzegana jako państwo, w którym korupcja jest dużym problemem. Począwszy od 2006 r. opinia ta systematycznie zmienia się na korzyść. W 2009 r. wskaźnik kontroli korupcji według Banku Światowego osiągnął w Polsce wartość 0,483, co było 16 wynikiem w Unii Europejskiej, należącym do najwyższych wśród nowych państw członkowskich (po Estonii, Malcie i Cyprze).
* * *
Przyznaję się: powybierałem cytaty, z których wieje grozą. Na moje usprawiedliwienie podam, że opis negatywnych zjawisk (wraz z tabelami i ramkami) zajmuje w tym rozdziale 70% materiału, około 15 % zaś zajmują rekomendacje i odnośniki do rozmaitych strategii i legislacji, w wyniku których „ma być lepiej”. Najkorzystniej w raporcie prezentuje się zagadnienie powszechniej informatyzacji życia publicznego oraz współpracy Administracji z NGO (organizacje pozarządowe, społecznikowskie).
Silnym argumentem końcowym jest teza Raportu, iż Polacy z trudem dowierzają komukolwiek spoza rodziny i kręgu towarzyskiego.
Jak dla mnie jednak – raport ten powinien przeczytać Donald Kaszub, zanim zacznie dyrdymalić na temat skoku cywilizacyjnego, jakiego dokonaliśmy za jego rządów. Niechby też przeczytał sobie artykuł M. Janickiego i W. Władyki „Donald Tusk i jego nowa doktryna przed wyborami” – patrz: TUTAJ.
A kiedy piszę różne niemiłe rzeczy o relacjach między polskimi Państwem, Krajem i Ludnością – to orzekają liczni, że to gołosłowie…
Cóż, poczekajmy na ostateczną wersję raportu.