UWAGI O STANIE DEMOKRACJI W POLSCE
KONWERSATORIUM „DOŚWIADCZENIE I PRZYSZŁOŚĆ”
Raport nr 1/2007
UWAGI O STANIE DEMOKRACJI W POLSCE
Warszawa 2007
Spis treści
I. Wprowadzenie
II. Zawłaszczanie państwa
1. Władza ustawodawcza
2. Sądownictwo konstytucyjne
3. Sądownictwo powszechne – niezawisłość sędziowska
4. Służba cywilna
5. Bank Centralny
6. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
7. Rzecznik Praw Obywatelskich
8. Prokuratura. Organy ścigania
9. Naruszanie procedur
III. Społeczne fundamenty demokracji
1. Potencjał demokratyczny
2. Potencjał niedemokratyczny
3. Stosunek do elit politycznych
IV. Jakie państwo dla obywateli?
I. Wprowadzenie
Polski ruch na rzecz wolności, demokracji i niepodległości uczynił Polskę demokratycznym państwem prawa.
Konstytucja, uchwalona w roku 1997, określiła nasze państwo jako Trzecią Rzeczpospolitą.
Fundamentem demokratycznego państwa prawa jest zasada podziału władzy. Zasadę podziału i równowagi władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej uznaje w swym art. 10 za podstawę
ustroju państwa polskiego Konstytucja RP. Władzę wykonawczą powierzyła zarówno Radzie Ministrów, jak i Prezydentowi RP. Ustaliła ze względną precyzją uprawnienia tego ostatniego – wymagając jednocześnie kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta przez premiera (liczne wyjątki od tej konieczności wylicza art. 144 Konstytucji).
Znaczenie zasady podziału władz wzrosło po drugiej wojnie światowej. Doświadczenie totalitaryzmów nauczyło demokracje światowe, że demokratyczne wybory wprawdzie nadają władzy prawomocność, ale nie wykluczają przejęcia władzy przez jedną partię lub grupę wodzowską; że każdą władzę, nawet pochodzącą z demokratycznych wyborów, muszą ograniczać nadrzędne zasady, których nie może ona łamać ani zmieniać. Doświadczenie zaś wielu państw demokratycznych, w tym również Polski po roku
1989, wskazuje, że często władza dąży do ograniczenia szans konkurentów w kolejnych wyborach i do ograniczenia opozycji, zwłaszcza poprzez kontrolę informacji i dostępu do mediów.
Dla przeciwdziałania tym zagrożeniom teoria i praktyka demokracji uformowały szereg zasad i mechanizmów. Najważniejsze z nich to stojąca ponad rządami każdej większości konstytucja danego państwa oraz międzynarodowe traktaty, regulujące prawa człowieka i obywatela. W Polsce dla ewentualnej zmiany Konstytucji RP trzeba większości dwóch trzecich Sejmu, co praktycznie uniemożliwia zwykłej większości parlamentarnej taką zmianę.
Wszelkie ustawy muszą przestrzegać porządku konstytucyjnego, na którego straży stoi Trybunał Konstytucyjny ze swymi ocenami tych ustaw. Każdy obywatel może w trybie sądowym dochodzić konstytucyjnych praw obywatelskich, jak też praw zawartych w podpisanych przez państwo polskie międzynarodowych paktach praw człowieka.
Mechanizm podziału władzy pierwotnie oddzielał władzę ustawodawczą od władzy wykonawczej, a obie te władze od władzy sądowniczej. Praktyka państwa demokratycznego ukazała konieczność stworzenia dodatkowych mechanizmów ograniczenia władzy, nawet pochodzącej z demokratycznych wyborów. Mechanizmy te w praktyce demokracji systematycznie się doskonaliły – umacniała się niezawisłość władzy sądowej i jej powaga w życiu państwa, poruczono jej bowiem ostateczne decyzje
o konstytucyjności ustaw, uchwalanych przez władzę ustawodawczą państwa. Obserwowane ostatnio w Polsce próby praktycznego podporządkowania władzy sądowniczej organom władzy
wykonawczej, także w kwestii ocen ustawodawstwa, naruszają tę podstawę współczesnej demokracji.
Do roku 2005 Trybunał Konstytucyjny i sądy kształtowały w Polsce interpretację Konstytucji i ustaw w duchu podziału i równowagi władz oraz poszanowania praw obywatelskich. I chociaż każdy rząd i prezydent usiłowali wykorzystać wszelkie możliwości rozszerzenia swych kompetencji, to jednak ogólne reguły i zasady podziału władzy zachowały się niekwestionowane. Po wyborach 2005 roku obserwujemy próbę demontażu mechanizmów podziału władzy w imię budowy „silnego państwa”, co w praktyce oznaczać ma ustanowienie nadrzędności rządu i większości parlamentarnej. Jest to szczególnie niebezpieczne w świetle doświadczeń historycznych, ukazujących jak trudno potem przywrócić te mechanizmy równowagi.
Demokratycznemu państwu prawa kładzie kres nie tylko odrzucenie konstytucji, odsunięcie wyborów i wprowadzenie dyktatury. Może mu również zagrozić nieograniczona władza legalnie wybranej większości, lekceważąca lub wręcz nieprzestrzegająca praw jednostek i mniejszości, a także próby przejęcia kontroli nad owymi niezależnymi organami przez demokratycznie wybrany parlament lub rząd, popierany przez większość w parlamencie. Takie próby notujemy dziś w Polsce.
Praktyka dojrzałych demokracji zbudowała solidne gwarancje ustrojowych niezależności organów państwa innych niż Trybunał Konstytucyjny. Taką niezależność i autonomię przyznaje się w Polsce kilku organom: bankowi centralnemu, Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
Niezależny konstytucyjnie bank centralny pod władzą niezależnego fachowca najwyższej klasy powinien m.in. chronić wartość pieniądza. Jest bowiem rzeczą najwyższej wagi, by większości parlamentarnej nie stwarzać pokusy pozyskiwania poparcia politycznego zwiększonymi wydatkami państwa. Zasada niezależności banku centralnego była ostatnio wielokrotnie kwestionowana
przez przedstawicieli najwyższych władz.
Niezależność od władzy wykonawczej powinno się również zapewnić prokuraturze i aparatowi ścigania przestępstw, by grupa aktualnie rządząca nie ulegała innej pokusie – stosowania przymusu
państwowego w swym interesie. Takiej niezależności nie udało się w Polsce zapewnić za poprzednich rządów, a i obecnie właśnie tej pokusie ulega władza wykonawcza w Polsce. Prokuratury, posłuszne
ministrowi sprawiedliwości jako prokuratorowi generalnemu, zatem pod władzą polityka z grupy rządzącej, bywały i bywają dziś organami przymusu lub nacisku o politycznym charakterze. Tak też
są obecnie postrzegane przez opinię publiczną.
Szczególnie poważne zagrożenia dla praw i wolności związane są z konsekwentnie realizowaną przez rządzących polityką zaostrzania represji karnej. Problem ten wymaga szczególnego zaakcentowania
i wyróżnienia – prawo karne przeobraża się stopniowo w szczególny i najważniejszy instrument sprawowania władzy. Oblicze dzisiejszego państwa coraz mocniej kojarzy się represyjnością, strachem i bezwzględnością postępowania aparatu ścigania wobec osób, którym zarzuca się popełnienie przestępstwa lub tylko się o to podejrzewa. Najgroźniejsze wszakże jest stwarzanie atmosfery podejrzliwości, domniemania, że każdy może być czemuś winny, że jest ofiarą układu, a może nawet jego bezwiednym (do czasu) członkiem. Godzi to w psychologiczne i społeczne podstawy demokracji: w więź społeczną, zaufanie, w gotowość do powierzania swojego losu wybranym przez siebie przedstawicielom.
Utworzono dwie dodatkowe, obok policji, instytucje śledcze. Jedną z tych instytucji stał się Urząd Ochrony Państwa, przekształcony ostatnio w Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. ABW sprawia ostatnio wrażenie urzędu wypełniającego, obok swoich podstawowych funkcji, również dyspozycje polityczne. Również druga z tych instytucji, ogromnie kosztowne Centralne Biuro Antykorupcyjne, pod kierownictwem osoby bez doświadczeń policyjnych, uzyskało uprawnienia, które powinny przysługiwać wyłącznie policji.
To rozbicie zadań i prerogatyw podważa skuteczność i wiarygodność zawodowego aparatu ścigania przestępstw, czyli tejże policji, źle opłacanej, za mało liczebnej i niedostatecznie wyposażonej.
Innym niezależnym od polityków organem władzy powinien być organ przyznający koncesje radiowe i telewizyjne – by zapewnić szeroki dostęp organizacji społecznych, w tym i partii politycznych,
oraz ogółu i pojedynczych obywateli do przestrzeni publicznej w epoce dominacji elektronicznych środków przekazu. Konstytucja wykluczyła wręcz przynależność członka Krajowej Rady do partii politycznej lub związku zawodowego. Praktyka okazała się całkowicie odmienna i to już od początku
funkcjonowania tego organu. Politycy, zasiadający w Sejmie, Senacie i na fotelu prezydenckim zamienili Krajową Radę w grono przedstawicieli partii politycznych, zwłaszcza partii rządzących,
a ci nie stoją „na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego”, jak tego żąda Konstytucja, lecz na straży interesów tychże partii politycznych, próbujących podporządkować sobie media publiczne. Po raz pierwszy jednak w niedługiej historii funkcjonowania tego organu konstytucyjnego większość parlamentarna całkowicie wyeliminowała z jego składu personalnego przedstawicieli opozycji. Stał się on de facto organem podległym personalnie rządzącej koalicji politycznej.
Konsekwencją są absurdy w obsadzie stanowisk kierowniczych w mediach publicznych i w sposobie zarządzania mediami publicznymi.
Zapobiegać nadużyciom władzy powinno stosowanie dwóch dalszych zasad o podstawowym dla demokracji charakterze. Pierwsza to niezależność samorządu terytorialnego od centralnej władzy politycznej, zapewniona w Polsce Konstytucją. Konstytucja uznaje zasadę subsydiarności, pomocniczości państwa, za podstawę – i granicę – ingerencji państwa w życie społeczne. Oznacza
to, że samorządy powinny mieć kompetencyjne pierwszeństwo wobec władz centralnych w rozwiązywaniu lokalnych problemów.
Samorządy są podstawowym warunkiem funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, obserwujemy tymczasem różne próby ograniczenia ich uprawnień i swobody działania ze strony centralnych władz państwa. Umacnianie samorządności sprzyja uruchamianiu przedsiębiorczości, wyzwalaniu inicjatyw obywatelskich – sprzyja tworzeniu się społeczeństwa obywatelskiego.
Druga zasada to niezależność mediów od jakichkolwiek władz państwa, także lokalnych – przedmiot trzeciej, zasadniczej rewolucji ustrojowej po roku 1989, obok przejścia do gospodarki rynkowej i reformy samorządowej. Media reprezentują w demokracji, lepiej lub gorzej, opinię publiczną i w jej imieniu mają, przyglądać się władzy: wiarygodność mediów jest więc ich sprawą, nie sprawą władzy państwowej. Politycy zawsze starają się – współcześnie, zabiegami marketingu politycznego – urabiać na swoją korzyść opinię publiczną. Jednakże niedopuszczalne są ich próby podporządkowania sobie mediów, a zwłaszcza takie próby podejmowane przez partie rządzące. Tym bardziej niewłaściwy jest w państwie demokratycznym nacisk władz państwa na środowisko mediów poprzez różne formy
przymusu i groźby, z pomysłami ograniczenia obywatelskiego prawa wypowiedzi, z projektami koncesjonowania, a nawet zakazu wykonywania zawodu, mimo oczywistej sprzeczności takich pomysłów z obowiązującą Konstytucją RP.
Ważną gwarancją demokratycznego państwa prawa jest ukształtowana przez lata zasada kadencyjności władz. Dotyczy ona również wyżej wspomnianych niezależnych organów, w których
obsada stanowisk kierowniczych nie pochodzi z bezpośrednich wyborów, lecz zależy od władz wywodzących się z demokratycznych wyborów, czyli od parlamentu lub wybranego w głosowaniu powszechnym prezydenta. W przypadku tych organów ich kadencje zazwyczaj ustala się tak, by nie pokrywały się one z kadencjami parlamentu czy też prezydenta – po to, aby po zwycięstwie wyborczym dana większość nie mogła przejąć wszystkich instytucji władczych państwa. Organy powołujące nie mogą nikogo odwołać przed upływem kadencji (chyba, że odwołuje się w trybie specjalnej procedury kogoś, kto złamał prawo).
Dla utrzymania podziału władz państwa demokratycznego istotne jest również, by nie pozwalać na manipulowanie regułami proceduralnymi dla zmiany charakteru danej instytucji lub jej składu. Naganna jest więc zmiana prawa wyborczego na parę tygodni przed wyborami lub próba zastraszenia Trybunału Konstytucyjnego zapowiedziami zmiany przepisów o jego powoływaniu. U początków transformacji ustrojowej w Polsce panowały wątpliwości, czy z prawem powoływania lub mianowania na niezależne stanowiska (np. członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji) wiąże się automatycznie prawo odwołania z tych stanowisk: z czasem przyjęto, że byłoby to sprzeczne z zasadą podziału władz.
Demontaż mechanizmów podziału władzy dokonuje się przy pomocy mało dostrzegalnych dla szerokiej publiczności zmian w regułach proceduralnych. Można sądzić, że to dla natychmiastowego
przejęcia kontroli nad Krajową Radą Radiofonii i Telewizji zmieniono ustawę o procedurze wyboru członków tej Rady: dla podważenia samodzielności i niezależności Narodowego Banku Polskiego powołano zapewne sejmową Komisję Śledczą w sprawie bankowości. Tyle, że same podstawy jej upoważnień okazały się wedle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sprzeczne z Konstytucją. Przejęcie kontroli nad NBP umożliwiono zabiegami, w wyniku których na czele banku postawiono człowieka o kompetencjach zakwestionowanych w trakcie posiedzenia sejmowej komisji finansów publicznych. Stało się to w zamian za oddanie partii koalicyjnej miejsca w organie nadzorczym telewizji publicznej i ów przetarg odbył niemal w sposób otwarty: ujawniło to całkowite polityczne podporządkowanie KRRiTV grze politycznej rządzącej koalicji większościowej.
W praktyce zaprzestano stosowania ustawy o Służbie Cywilnej. Proces demontażu służby cywilnej rozpoczął już rząd SLD. Obecny rząd właściwie zlikwidował tę instytucję, jedną z tych, które rozpoczęto budować od początku lat 90. z myślą o profesjonalizacji i uwolnieniu korpusu urzędników państwowych od presji politycznych.
Na system demokratycznego państwa prawa składają się także kształtowane latami dobre obyczaje polityczne. Należy do nich zasada neutralności lub przynajmniej daleko posuniętej wstrzemięźliwości
Prezydenta wobec bieżących sporów politycznych. Prezydent nie powinien uczestniczyć w międzypartyjnych konfliktach jako strona, i to bardzo zaangażowana. Ta sama uwaga dotyczy Marszałka Sejmu.
Bardzo ważną częścią obyczaju demokratycznego jest szacunek dla opozycji parlamentarnej i pozaparlamentarnej, wyrażający się w respektowaniu jej praw. W takich obyczajach nie mieści się np. zmiana przewodniczącego sejmowej komisji oraz powiększenie jej składu po to, by unieważnić wynik poprzedniego, niekorzystnego dla rządzącej koalicji głosowania. Równie niebezpieczne dla obyczaju politycznego i jakości ustawodawstwa jest przenoszenie prac legislacyjnych do jednej sejmowej komisji specjalnej o kontrolowanym składzie, z pominięciem kompetentnych komisji merytorycznych. Nawet w takiej sytuacji trudna do zaakceptowania jest jednak odmowa udziału w głosowaniach ze
strony posłów opozycyjnych.
Z oficjalnej doktryny państwowej prawie całkowicie znikają pojęcia samorządu i społeczeństwa obywatelskiego, a mocy obowiązującej nabrało hasło „silnego państwa”. Tymczasem istotą współczesnej demokracji, obok podziału i równowagi władz, są stworzone przez państwo warunki i procedury służące artykułowaniu interesów różnych grup społecznych, samoorganizacji społecznej
wokół tych interesów, wreszcie procedury pozwalające na negocjowanie interesów i na obronę przed bezwzględnym podporządkowaniem woli większości.
Rządząca większość głosi pogląd, że zwycięzcy wyborów wszystko wolno i zwycięzca bierze wszystko, że państwo ma kontrolować również stan umysłów, postawy i wartości, a nawet wyobraźnię historyczną. Za kwestionowanie jednej, oficjalnie przyjętej prawdy na temat historii grozić mają wedle art. 37 ustawy lustracyjnej kary więzienia.
Niebezpieczne zjawiska w sferze instytucji państwowych są tym groźniejsze, że w społeczeństwie polskim po siedemnastu latach funkcjonowania systemu demokratycznego wciąż jeszcze spory jest potencjał antydemokratyczny, mogący stanowić bazę polityczną dla rozwiązań autorytarnych. Przejawia się on nie tylko w braku zaufania dla instytucji demokratycznego państwa, ale również w podważaniu roli elit intelektualnych i politycznych.
Ogromnym zagrożeniem dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa jest zjawisko i skala korupcji, w tym również korupcji politycznej. Z perspektywy siedemnastu lat transformacji widać wyraźnie, że okazaliśmy się raczej bezradni wobec tego zjawiska. Do jego zwalczania konieczna jest aktywność nie tylko organów ścigania, ale również opinii publicznej i społeczeństwa obywatelskiego.
W dalszej części raportu szerzej omówione zostaną niektóre z wyżej zasygnalizowanych zagadnień.
II. Zawłaszczanie państwa
1. Władza ustawodawcza
Demokratyczne państwo prawa przejawia się przede wszystkim w braku omnipotentnego ośrodka władzy, niepodlegającego kontroli ze strony innych organów władzy państwowej, a także ze strony
obywateli. Art. 20 Konstytucji PRL stanowił, że Sejm sprawuje naczelną władzę w państwie. Ten przepis, uchylony dopiero przez tzw. Małą Konstytucję, zakorzenił się bardzo silnie w mentalności
polityków także w Polsce Niepodległej. Nadal jeszcze powtarzają się wypowiedzi w debacie parlamentarnej, a przede wszystkim ustawy i uchwały parlamentarne, świadczące o przekonaniu parlamentarzystów, że wybrana przez Naród większość parlamentarna jest uprawniona do sprawowania pełni władzy i nie musi się liczyć z dotychczas obowiązującymi zasadami.
Ustawodawca nie powinien przejmować ról i prerogatyw, należących do innych niezależnych organów władzy państwowej, nie może np. orzekać o winie i karze wobec osób, którym zarzuca się
naruszenie prawa. Nie może też zmienić treści indywidualnych rozstrzygnięć, czyli że nie wolno mu poza szczególnymi, konstytucyjnie przewidzianymi wyjątkami (ustawy amnestyjne) wkraczać ze swymi ocenami w sprawy już wcześniej rozstrzygnięte prawomocnymi orzeczeniami. Nie może też z mocą wsteczną wprowadzać reguł, które de facto odbierają ostatecznym rozstrzygnięciom
sądów znaczenie dla definitywnego ustalenia czyjejś sytuacji prawnej.
To właśnie w wyniku zmian ustrojowych, które rozpoczęły się w 1989 r. przywracających zasady podziału władzy Sejm przestał być najwyższym organem władzy państwowej. Fundamentem
demokratycznego państwa prawnego stała się zasada nadrzędności Konstytucji. Zasada ta odnosi się także do uchwał Sejmu. Parlament nie ma pozycji nadrzędnej nad innymi organami, z wyjątkiem ściśle określonych wypadków, nie ma także pozycji monopolistycznej w systemie organów państwa. Taka konstrukcja została stworzona m.in. w celu uniknięcia – historycznie znanego – doświadczenia. To doświadczenie to zarówno ryzyko, jak i realne niebezpieczeństwo uproszczonego rozumienia demokracji, sprowadzonego do – głównie, jeśli nie wyłącznie – wszechwładzy większości parlamentarnej. By uniknąć tego niebezpieczeństwa, został stworzony system demokracji konstytucyjnej zawarty w Konstytucji z 1997 r.
Konsekwencją przyjętego założenia ustrojowego lokującego Sejmu i Senat w systemie organów państwa jest konstatacja uznająca, że „zwierzchnictwem Konstytucji objęta jest więc każda
działalność Sejmu, a nie wyłącznie ta, która polega na stanowieniu ustaw, jako aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Brak jakichkolwiek podstaw do tezy, jakoby posługując się formą uchwały, Sejm dysponował nieograniczoną i niepodlegającą kontroli kompetencją”. Do Sejmu odnosi się, tak jak do każdego organu władzy publicznej zasada legalizmu, czyli możliwości działania jedynie na podstawie prawa i w jego granicach.
W ostatnich latach odnotowujemy w parlamencie coraz częściej tendencje niebezpieczne dla zasad podziału władzy obowiązujących w demokratycznych państwach prawa. Ujawniły to np. naruszenia prawa związane z działaniem sejmowych komisji śledczych. Już samo ukształtowanie ich kompetencji, a jeszcze bardziej praktyka ich funkcjonowania zmierzają do objęcia kompetencjami komisji spraw, których rozpoznanie należy do sfery kompetencji wymiaru sprawiedliwości. Komisje próbowały ferować swoiste rozstrzygnięcia w kwestiach win i odpowiedzialności poszczególnych osób.
Tymczasem rolą konstytucyjną komisji i jej zadaniem jest badanie sprawy z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania mechanizmów władzy, poprawności przyjętych regulacji prawnych: taka powinna być treść raportu jako podstawa dla właściwej i skutecznej realizacji funkcji, należących do parlamentu, nie do żadnych innych organów władz państwa. Kumulowanie ról ciała parlamentarnego i swoistego sądu, na domiar bez kwalifikacji prawniczych, raziło szczególnie na tle
nieskrywanych nawet, politycznych uwarunkowań w działaniach poszczególnych komisji. Członkowie komisji, przybierający pozy obiektywnych i bezstronnych arbitrów, nie kamuflowali swoich politycznych sympatii i motywów, na oczach publiczności wchodząc w otwarte spory i polemiki między sobą: nie umieli dochować nawet koniecznej w takim quasi sądowym postępowaniu należytej powściągliwości w ocenach i komentarzach politycznych.
Tymczasem zgodnie z zasadami podziału władzy także uprawnienia kontrolne Sejmu ograniczone są przez normy konstytucyjne i ustawowe. Sejm poprzez swoje organy, np. takie, jak powołana na podstawie art. 111 Konstytucji komisja śledcza, może kontrolować działalność tych organów i instytucji, które w ogóle podlegają kontroli Sejmu. Sejm nie może przekazać swojemu organowi
uprawnień, których sam, jako taki, nie posiada. Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu z 22 września 2006 r. nie pozostawił w tym przedmiocie cienia wątpliwości, stwierdzając: „Działalność komisji śledczej musi być zgodna z normami i zasadami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice kontroli sejmowej. Sprawa stanowiąca przedmiot badania komisji musi się mieścić w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej określonej w Konstytucji oraz ustawach”.
Naruszenie konstytucyjnej zasady podziału władz widać szczególnie wyraźnie w ustanowieniu przez Sejm nowej procedury lustracyjnej. De facto przekreślała ona wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia sądowe, zapadłe na podstawie poprzedniej, obowiązującej 10 lat ustawy lustracyjnej. Nowy tryb lustracji objął bowiem także wszystkie te osoby, które przeszły już postępowanie lustracyjne, zakończone korzystnym dla siebie, prawomocnym wyrokiem sądowym. Faktycznie więc ustawodawca nie tylko pozbawił skuteczności wcześniejsze orzeczenia sądowe, ale, co więcej, unicestwił wypracowane orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i sądów powszechnych kryteria współpracy ze Służbą Bezpieczeństwa, zastępując je kryteriami niejasnymi i niedookreślonymi. Znaczące części nowej ustawy lustracyjnej zostały uchylone orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.
2. Sądownictwo konstytucyjne
Jedną z najważniejszych gwarancji funkcjonowania mechanizmów demokratycznych w okresie transformacji było orzecznictwo konstytucyjne, jedno zarazem z najważniejszych osiągnięć okresu po roku 1989. W latach przed uchwaleniem Konstytucji, a więc przed rokiem 1997, budowało ono kulturę konstytucyjną, opartą na nowoczesnej aksjologii, nowym, współczesnym rozumieniu wartości w demokratycznym państwie prawa.
Orzecznictwo Trybunału zdołało uformować podstawy nowej, demokratycznej kultury prawnej. Utrwaliło w systemie państwowym zasady podziału władzy: rozstrzygnięciami o granicach władzy
ustawodawczej, o prerogatywach i wzajemnych relacjach organów władzy wykonawczej, o zasadzie niezależności władzy sądowniczej, o konstytucyjnym statusie takich organów państwa jak Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, itd. Powstawał po raz pierwszy katalog praw i wolności, gwarantowanych konstytucyjnie, np. prawo do sądu i prawo do prywatności uzyskały rangę konstytucyjną dopiero po wyrokach Trybunału Konstytucyjnego. Określono konieczne składniki demokratycznego systemu prawnego, w tym ochronę praw słusznie nabytych, zakaz działania prawa wstecz, reguły tzw. przyzwoitej legislacji.
Bardzo ważną pozycją w dorobku tego okresu było orzecznictwo odnoszące się do przeszłości PRL-owskiej, jednoznacznie oceniające charakter poprzedniego systemu ustrojowego i prawnego
(m.in. w sprawach dotyczących przejęcia majątku byłej PZPR przez państwo i dotyczących PRL-owskiego ustawodawstwa nacjonalizacyjnego, a także przepisów wprowadzających dpowiedzialność
za zbrodnie komunistyczne).
Od początku działalności Trybunału jego orzeczenia wywoływały różne dyskusje, spory i krytykę: czasami zgłaszali pretensje politycy, kiedy orzeczenia były sprzeczne z ich oczekiwaniami (np. w sprawach abolicji podatkowej, NFZ, kolejnych ustaw lustracyjnych). Teraz jednak wysocy funkcjonariusze władz państwa atakują generalnie dorobek orzecznictwa Trybunału, bez wykazywania, choćby przykładowo, wadliwości rozstrzygnięć. Te ataki mają poderwać autorytet Trybunału i uzasadnić tezę o szkodliwości jego dorobku. Koncepcja rzekomego „imposybilizmu”
ma wykazać negatywny wpływ sądu konstytucyjnego na możliwość reform w państwie i blokowanie ewolucji systemu ustrojowego przez niejasne siły „starego układu”, reprezentowane w Trybunale Konstytucyjnym: wedle tej koncepcji skład sędziowski arbitralnie narzuca wydumane standardy konstytucyjne.
Po raz pierwszy w historii polskiego Trybunału Konstytucyjnego i po raz pierwszy w historii europejskich sądów konstytucyjnych obserwujemy systematyczne ataki personalne na sędziów
Trybunału. Dezawuuje się ich kwalifikacje moralne i zawodowe, by zakwestionować wartość ich orzeczeń. Język tych ataków przypomina praktykę zwalczania wrogów politycznych przez władze
PRL. Dowodzą tego obelżywe zwroty w rodzaju „obrzydliwi, tchórzliwi oportuniści”, czy też „cyrkowe sztuczki prawnicze” (wypowiedź premiera przed spodziewanym orzeczeniem Trybunału). Oznacza to, że większość rządząca traktuje pewne segmenty struktur państwa jako wrogie i tylko niewygodna konieczność respektowania regulacji prawno-konstytucyjnej zmusza władzę wykonawczą do ich tolerowania. Przesłanie jest jasne: decyzje Trybunału Konstytucyjnego powinny odpowiadać życzeniom władzy wykonawczej i jej środowiska politycznego. To przesłanie wyraża się lekceważącymi wypowiedziami premiera i ministra sprawiedliwości, czasem nawet przed opublikowaniem wyroku Trybunału, zapowiedziami zmian w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym,
wreszcie groźbami zmiany Konstytucji – po tym, jak „premier zapoznał się z życiorysami sędziów Trybunału”.
Wszystko to rodzi podejrzenia, że obecna władza wykonawcza zamierza budować państwo, w którym władzy większości nie będzie krępowała ani Konstytucja, ani stojący na jej straży Trybunał Konstytucyjny.
3. Sądownictwo powszechne – niezawisłość sędziowska
Po roku 1989 umocnienie pozycji sądów jako w pełni niezależnej władzy w państwie stanowiło jedną z najważniejszych przemian ustrojowych. Za fundamentalne prawo jednostki uznano prawo do rzetelnego sądu, mimo że przed rokiem 1997 (rokiem uchwalenia Konstytucji) nie zabezpieczała go wyraźna gwarancja konstytucyjna. W konsekwencji otwarto szeroko drogę sądową we wszystkich sprawach poza sferą władzy publicznej, w zasadniczy sposób zmieniając tym samym sytuację prawną
obywatela. Same sądy uzyskały bardzo silną pozycję prawną, właściwą ustrojowi demokracji – głównie dzięki realnym, a nie tylko deklaratywnym gwarancjom niezawisłości sędziowskiej. W porównaniu ze stanem poprzednim zakres rozpoznawanych spraw poszerzył się ogromnie.
Spowodowało to jednak kryzys, a nawet wręcz zapaść wymiaru sprawiedliwości, zwłaszcza w sprawach cywilnych, w tym i gospodarczych. Niesprawność, a ściślej – nieefektywność wymiaru sprawiedliwości, coraz silniej hamowała wzrost gospodarczy, np. trudnościami w rejestracji przedsiębiorstw, przedłużającym się czasem postępowania w sporach gospodarczych, nieskutecznością egzekucji sądowej.
Zauważyć trzeba negatywne zjawiska w samym środowisku sędziowskim, jego swoisty korporacjonizm – słabość postępowań dyscyplinarnych i bardzo wolno przebiegający proces oczyszczania środowiska z osób, które w PRL, a zwłaszcza w latach stanu wojennego, sprzeniewierzyły się zasadom niezawisłości sędziowskiej. Zastrzeżenia należy wyrazić wobec powolnej i często nieskutecznej procedury eliminowania z życia zawodowego skorumpowanych przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości. To problem kluczowy dla budowania zaufania społecznego dla systemu
sądowego.
Pewne kierunki zmian, proponowanych i realizowanych przez obecną koalicję rządzącą, należy uznać za poprawne. To zmiany w procedurze cywilnej, uproszczenie i przyspieszenie procedur w postępowaniu w sprawach gospodarczych. Rozbudowuje się aparat pomocniczy sędziów; asystenci sędziów zaczęli się pojawiać także w sądach rejonowych, rozwija się zaplecze informatyczne. Wadliwy jest za to model „sądów 24-godzinnych”; wydaje się, że bardziej właściwe byłoby zastosowanie angielskiego modelu „sądów magistrackich”. Te „sądy magistrackie”, opisane w polskiej literaturze,
rozpatrują 95% spraw karnych w Anglii w zakresie drobnej przestępczości i wykroczeń. Zastosowanie tego modelu uwolniłyby sądownictwo zawodowe od przeciążenia.
Angielskie sądy magistrackie – to typ sądownictwa obywatelskiego, opartego na pracy wybieralnych sędziów. Ich wyroki obejmują różnego rodzaju prace społeczne, egzekwowane w razie potrzeby przez
policję; to zupełnie co innego niż obecne rozwiązanie polskie, które dodatkowo obciążyło zawodowe sądownictwo.
Groźnym zjawiskiem są próby podważania niezawisłości sędziowskiej. Jest to zjawisko nowe, budzi niekłamane obawy co do intencji rządzących i ich rozumienia zasad podziału władzy w państwie demokratycznym. Niezawisłość sędziowska stanowi jeden z fundamentów państwa prawa. Nie jest to przywilej zawodowy sędziów, ale niezbywalny składnik prawa obywatela do rzetelnego procesu sądowego.
Wielce znamienny jest przypadek bezpośredniej ingerencji w niezawisłość sędziowską (po raz pierwszy od 1989 roku). Minister Sprawiedliwości w związku z tragicznym wypadkiem zawalenia się dachu hali wystawowej w Katowicach w roku 2006 zażądał wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego, który orzekał wcześniej w sprawie cywilnej, w kwestii odpowiedzialności
ubezpieczyciela. Nie był to jedyny taki przypadek. Prezydent państwa, zapoznawszy się z wyrokiem w sprawie lustracyjnej jednego z wysokich funkcjonariuszy publicznych, pozwolił sobie stwierdzić
publicznie, że, znając pochodzenie rodzinne sędziego, nie dziwi się treści wyroku.
Minister sprawiedliwości, jednocześnie prokurator generalny, zobowiązany do szczególnej staranności w respektowaniu standardów procesowych, konstytucyjnie gwarantowanych, pozwalał
sobie na kategoryczne wypowiedzi co do winy osób, którym nie postawiono jeszcze nawet sformułowanych zarzutów, a więc w fazie przed sądową akceptacją aresztowania. Jeżeli najwyższy urzędnik władzy wykonawczej, reprezentujący ją wobec wymiaru sprawiedliwości, narusza domniemanie niewinności, fundamentalną zasadę prawa karnego, daje podstawy do przypuszczenia,
że ta władza wykonawcza planuje podporządkowanie sobie wymiaru sprawiedliwości jako instrumentu władzy politycznej. Potwierdza te intencje zapowiedź zmian w sferze regulacji, dotyczącej Krajowej Rady Sądownictwa, zmian, które by zwiększyły wpływ na nią ze strony ministra sprawiedliwości.
4. Służba cywilna
Całkowicie nowym elementem w koncepcji władzy wykonawczej w Polsce była idea służby cywilnej, gwarantowana w art. 153 Konstytucji i jednoznacznie potwierdzona w orzecznictwie konstytucyjnym.
Bezstronna służba cywilna to jeden z fundamentalnych elementów demokratycznego państwa prawa tworzonego po 1989 r., jeden z filarów systemu konstytucyjnego władzy, który, mimo wszelkich problemów, nieodłącznie kojarzyć się będzie z ideą reform przeprowadzonych w III RP.
Służba cywilna, działająca w interesie publicznym, a nie w partykularnym interesie ugrupowań sprawujących władzę, ma jednak sens tylko wtedy, kiedy jest bezstronna politycznie i wolna od nacisków. Temu służyć miały mechanizmy powoływania i funkcjonowania służby cywilnej, oparte na systemie konkursów i ustawowym systemie awansów, zapewniających stabilizację pozycji członków
korpusu wobec zmiennych konstelacji politycznych. Gwarantowały one ochronę służby cywilnej przed próbami narzucania konkretnych rozstrzygnięć ze strony polityków sprawujących władzę.
Zasady, na jakich opierało się funkcjonowanie służby cywilnej w RP, zostały zakwestionowane w ostatnich latach. Proces demontażu służby cywilnej rozpoczął rząd SLD. Regulacje przyjęte w 2006 r. (chodzi tu przede wszystkim o dwie ustawy: z 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o NIK oraz ustawy o służbie cywilnej, Dz.U Nr 79, poz.549; oraz ustawę o z 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych, Dz.U Nr 170, poz.1217) doprowadziły de facto do eliminacji zasadniczych gwarancji, na których opierało się funkcjonowanie niezależnej politycznie, bezstronnej i fachowej służby cywilnej. Zaakceptowano m.in. automatyzm wejścia do korpusu szerokiej rzeszy urzędników samorządowych oraz NIK bez odpowiednich kwalifikacji potwierdzonych zdanymi egzaminami, pozostawiając de facto pełną
dowolność politykom w obsadzaniu – w ramach tzw. państwowego zasobu kadrowego – stanowisk zastrzeżonych do niedawna jeszcze dla osób wyłanianych w drodze konkursu: zlikwidowano również Radę Służby Cywilnej. Jest to jeden z najwyraźniejszych przejawów zawłaszczania państwa przez rządzącą większość i psucia mechanizmów demokratycznych ukształtowanych po 1989 r.
5. Bank Centralny
Jedną z instytucji państwa, której ustrojowo gwarantuje się niezależność i autonomię jest bank centralny.
Bardzo niepokojącym przejawem działań zmierzających do ograniczenia tej autonomii było powołanie uchwałą Sejmu RP z 24 marca 2006 r. Komisji Śledczej, która miała zbadać rozstrzygnięcia
dotyczące przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. Na wniosek grupy posłów Trybunał Konstytucyjny badał zgodność tej uchwały z Konstytucją. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2006 r. (U 4/66, MP Nr 66, poz. 680) w uzasadnieniu zawiera stwierdzenia bardzo ważne dla interpretacji zasad konstytucyjnych, określających miejsce Sejmu w porządku organów państwa.
„Komisja śledcza może badać działalność organów i instytucji publicznych, a osób prywatnych tylko w takim zakresie, w jakim osoby te wykonują zadania z zakresu administracji publicznej lub korzystają z pomocy państwa. Niedopuszczalne jest tworzenie komisji do zbadania kwestii, do których kontrolowania instytucje władzy publicznej w ogóle nie są uprawnione”. „Poza zakresem działania komisji śledczej pozostają także organy konstytucyjnie wyposażone w przymiot niezawisłości i niezależności (jak to ma miejsce w przypadku sądów i trybunałów) albo tylko w przymiot niezależności od innych organów władzy w pełnym lub częściowym zakresie (tak jak to ma miejsce np. w przypadku Narodowego Banku Polskiego)”.
Najistotniejszy zarzut, który został podniesiony w uzasadnieniu wyroku dotyczył wadliwości uchwały, która nie określiła sprawy, jaką miałaby zbadać komisja śledcza. Trybunał Konstytucyjny uznał za niedopuszczalne powoływanie komisji śledczej dla zbadania określonego obszaru życia publicznego celem stwierdzenia, czy nie ma jakiejś „sprawy”. Trybunał orzekł, że „»sprawa« w postaci pewnych
faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności musi uzewnętrznić się już na etapie poprzedzającym przyjęcie stosownej uchwały sejmowej. Istnienie sprawy wymagającej zbadania jako
przesłanka utworzenia komisji musi być zobiektywizowane.
Sejm nie może, opierając się jedynie na bliżej nieskonkretyzowanych podstawach (np. na »przekonaniu społecznym«), uruchamiać tak szczególnego trybu kontrolno-śledczego”. Sama sprawa musi być określona. „»Określona sprawa« w rozumieniu art. 111 Konstytucji to zbiór okoliczności, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten musi zostać oznaczony w uchwale Sejmu o powołaniu komisji śledczej. Przedmiot działania komisji musi być wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Tylko wówczas można ustalić w sposób należyty stan faktyczny w danej sprawie, a to z kolei stanowi warunek poprawności zrealizowania przez komisję postawionego przed nią zadania”.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w swoich zasadniczych punktach uchwała Sejmu jest niezgodna z Konstytucją.
Niejako na marginesie trzeba zwrócić uwagę, że nowa uchwała Sejmu zakreślająca dla bankowej komisji śledczej przedmiot badań popełnia te same błędy. Wprawdzie nie objęto już postępowaniem
komisji Narodowego Banku Polskiego i jego prezesa, ale w dalszym ciągu nie sprecyzowano sprawy, którą ma zająć się komisja śledcza. Nadal ma to być poszukiwanie sprawy, a nie jej wyjaśnienie. To przykład, który dowodzi, że koalicyjna większość w Sejmie nie pogodziła się z utratą najwyższej władzy w państwie.
6. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Innym organem konstytucyjnym, od którego zależy w istotnym stopniu prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych, jest niezależna od polityków instytucja określająca warunki prowadzenia działalności przez nadawców radiowych i telewizyjnych, przyznająca koncesje oraz chroniąca wolność prasy i innych mediów, tak by zapewniać szeroki dostęp partii politycznych,
organizacji społecznych oraz pojedynczych obywateli do przestrzeni publicznej.
Celem ustawy z 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) było przejęcie kontroli politycznej nad Krajową Radą Radiofonii i Telewizji. Ustawa ta skróciła kadencję dotychczasowych członków Krajowej Rady, zamykając ją z chwilą wejścia w życie ustawy, tzn. dnia publikacji Dziennika Ustaw (Dziennik Ustaw ukazał się w dniu 30 grudnia 2005 r., tj. dzień po przyjęciu ustawy przez parlament i w dniu jej podpisania przez Prezydenta). Spowodowało to, że decyzją Parlamentu wyrażoną w ustawie zaprzestał działania konstytucyjny organ państwa. Ustawa nadała także Prezydentowi kompetencję powoływania przewodniczącego Krajowej Rady. W końcu ustawa nadała Krajowej Radzie uprawnienia w zakresie ustalania standardów etycznego działania dziennikarzy. To tylko najważniejsze rozstrzygnięcia ustawy, wpływające zasadniczo na charakter Krajowej Rady. Te postanowienia ustawy naruszają nakaz działania ustawodawcy tylko na podstawie prawa i w jego granicach.
Trybunał Konstytucyjny uznał omawianą ustawę w wyroku z 23 marca 2006, K. 4/06, (Dz. U. Nr 51, poz. 377) za niezgodną z Konstytucją. Warto podkreślić niektóre fragmenty uzasadnienia tego
wyroku. Trybunał, nie stwierdzając wprawdzie naruszenia Konstytucji trybem samej procedury przy uchwalaniu tej ustawy, podniósł jednak, że „w toku prac ustawodawczych wystąpiły uchybienia,
które negatywnie wpłynęły na jakość procesu prawodawczego i tworzonych regulacji prawnych. W omawianej sytuacji mieliśmy do czynienia z naruszeniem standardów dobrych obyczajów w pracach
parlamentarnych oraz kultury politycznej i prawnej. Niestwierdzenie w tym zakresie niekonstytucyjności nie może być interpretowane jako aprobata dla takiego postępowania. Może
ono bowiem przybierać taki kształt i intensywność, że będzie to równoznaczne z pogwałceniem zasady demokratycznego państwa prawnego. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których posłowie
zostaliby de facto pozbawieni możliwości zajęcia stanowiska co do przedmiotu prac ustawodawczych, a jednocześnie nie byłoby w praktyce możliwości uruchomienia wewnątrzparlamentarnego systemu kontroli naruszeń regulaminu”.
Za rażące naruszenie Konstytucji uznał Trybunał skrócenie kadencji członków Rady, zwłaszcza, że uchylono przepis nakazujący członkom Rady pełnienie funkcji do czasu powołania ich następców.
Trybunał stwierdził, że ciągłość funkcjonowania organów konstytucyjnych może być przerwana jedynie normą konstytucyjną i że zasada ciągłości funkcjonowania takich organów należy do
podstawowych zasad ustrojowych obowiązujących w państwie. Sejm i Senat nie są więc władne ustawą zwykłą wstrzymać funkcjonowania, nawet na krótki czas, konstytucyjnego organu państwa
jakim jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Trybunał wskazał ponadto na wagę funkcji, jaką organ ten powinien pełnić w zakresie ochrony wolności słowa i pluralizmu mediów elektronicznych. „Działanie ustawodawcy powodujące przerwanie funkcjonowania organu konstytucyjnego oznacza naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu. Jednocześnie uniemożliwia Krajowej Radzie realizację zadań przypisanych przez ustrojodawcę na mocy art. 213 ust. 1 Konstytucji oraz na podstawie ustawy o radiofonii i telewizji”.
Trybunał Konstytucyjny bardzo krytycznie ocenił natychmiastowe zakończenie kadencji członków Krajowej Rady z punktu widzenia koniecznej niezależności tego organu. „Przy założeniu stabilizacji wyboru członków Krajowej Rady, która jest ściśle związana z gwarancją niezależności całego organu, należy ocenić jako niedopuszczalne rozwiązania, które prowadzą do natychmiastowego wygaśnięcia mandatów członków Krajowej Rady bez jakiegokolwiek związku z istniejącymi w dotychczasowych przepisach przyczynami wygaśnięcia mandatów i bez istnienia szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby takie rozwiązania”.
Także za niedopuszczalne uznano w świetle Konstytucji zmianę trybu powoływania Przewodniczącego Krajowej Rady. Wedle poprzedniej regulacji przewodniczący był wybierany przez członków Rady, co gwarantowało niezależność tego organu od innych organów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Oceniana przez Trybunał ustawa przekazała natomiast kompetencję powołania przewodniczącego Krajowej Rady Prezydentowi RP. Trybunał uznał, że nie może to być prerogatywa Prezydenta w sensie art. 144 ust. 3 Konstytucji, gdyż prerogatywy tego urzędu zostały w Konstytucji wymienione enumeratywnie (wyczerpująco) i bez upoważnienia konstytucyjnego ustawodawca zwykły nie jest upoważniony do dodawania nowych. Sprzeczne też z Konstytucją byłoby – zdaniem Trybunału –przyznanie tej kompetencji Prezydentowi na podstawie art. 144 ust. 2 Konstytucji. Wtedy bowiem powołanie przez Prezydenta przewodniczącego Krajowej Rady wymagałby kontrasygnaty premiera, a to naruszałoby konstytucyjną gwarancję niezależności
Krajowej Rady od rządu.
Trybunał Konstytucyjny uznał również za niedopuszczalne upoważnienie Krajowej Rady do ustalania standardów etyki dziennikarskiej. „Organ władzy publicznej, którym jest Krajowa Rada, nie powinien być wyposażany w kompetencję do podejmowania i inicjowania działań wiążących się z określaniem, jakie są zasady etyki dziennikarskiej, i z egzekwowaniem przestrzegania tych zasad. Otwartość i wysoki stopień niedookreśloności klauzuli etyki dziennikarskiej w powiązaniu z brakiem (…) gwarancji
instytucjonalnych i proceduralnych sprawia, że od każdorazowej, arbitralnej oceny Krajowej Rady będzie zależało, czym jest etyka dziennikarska i czy dane zachowanie było zgodne z zasadami etyki
dziennikarskiej. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza że stwarza realne zagrożenie niekontrolowanego i niezgodnego z Konstytucją
ograniczania wolności słowa”.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wykazał kardynalne błędy i wręcz nadużycia władzy ustawodawczej. Powinno to pociągnąć za sobą konsekwencje polityczne wobec osób, które były odpowiedzialne za forsowanie trybu postępowania i treści uchwalonej ustawy. Osoby odpowiedzialne nie poniosły żadnej konsekwencji, natomiast Trybunał Konstytucyjny stał się obiektem ataków ze strony osób pełniących najwyższe stanowiska w państwie i odpowiedzialnych
za skandal ustawodawczy.
7. Rzecznik Praw Obywatelskich
Instytucja polskiego rzecznika praw obywatelskich (ombudsmana) uważana jest powszechnie za umocowaną bardzo dobrze konstytucyjnie i ustawowo.
Próbę oceny tej instytucji rozpocząć należy od odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich jest w Polsce potrzebna? Pytanie to nie jest retoryczne. W założeniach projektu nowej konstytucji, prezentowanych na kongresie PiS w marcu 2005 r. roku, przewidywano zastąpienie instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich Urzędem Pomocy Ofiarom Bezprawia. Charakterystyczny był projekt pozbawienia tego urzędu prawa zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego. Ta kompetencja Rzecznika Praw Obywatelskich jest wyjątkowo ważna i w polskiej praktyce odgrywała bardzo istotną rolę.
Jak wynika z wypowiedzi obecnego Rzecznika Praw Obywatelskich podczas Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, przywiązuje on do tej kompetencji mniejsze znaczenie niż jego poprzednik. Świadczyć może o tym także wycofanie przez obecnego Rzecznika dwóch wniosków do Trybunału Konstytucyjnego wniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich IV kadencji. Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich, działającego wedle obecnych zasad, jest nadal potrzebna. Państwo w dalszym ciągu nie jest przyjazne obywatelowi i to zarówno w swoich funkcjach legislacyjnych, jak wykonawczych i sądowniczych. Obywatele potrzebują więc, aby silnie umocowana, w pełni niezawisła instytucja kontrolna interweniowała w obronie człowieka i obywatela, gdy jego wolności
i prawa są zagrożone złą legislacją, wadliwymi decyzjami administracyjnymi, niezgodnymi z prawem lub niesprawiedliwymi orzeczeniami sądowymi. Potrzebna jest instytucja uprawniona do dokonywania oceny stanu przestrzegania przez władze publiczne wolności i praw człowieka i obywatela, czyniąca to w oparciu o skargi obywateli, własne badania lub informacje medialne.
Instytucja taka musi znajdować się poza strukturą władzy publicznej, skoro tę władzę ma kontrolować. Nie może być jednak sama organem władzy: nie może podejmować żadnych władczych decyzji. Pomysł likwidacji tej instytucji i zastąpienia jej urzędem o innych kompetencjach i miejscu w strukturze władzy publicznej był pomysłem niezrozumiałym. Do tej pory nie kierowano pod adresem instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich zastrzeżeń ani natury prawnej, ani faktycznej. Świadczą o tym wystąpienia parlamentarne podczas dyskusji nad doroczną informacją Rzecznika Praw Obywatelskich o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. Nie wyklucza to oczywiście krytyki odnoszącej się do podejmowanych przez Rzecznika konkretnych interwencji
albo do ich zaniechania.
Stwierdzenie potrzeby zachowania także w przyszłości instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich nie przekreśla oczywiście dyskusji nad samym modelem przyjętym w polskiej regulacji. Mamy do czynienia z dużą różnorodnością takich instytucji w świecie. Obok, albo zamiast, ombudsmana centralnego występują często ombudsmani regionalni i lokalni. Obok ombudsmana kompetentnego we wszystkich sprawach, którymi zajmuje się władza publiczna, występują ombudsmani, których kompetencje kontrolne są znacznie ograniczone przedmiotowo lub podmiotowo albo wręcz ombudsmani resortowi, kompetentni tylko w ściśle określonym zakresie spraw. W Polsce również toczyła się dyskusja na temat modelu ombudsmana.
Zresztą model polski różni się nieco od poprzedniego, obowiązującego do 2000 r., czyli do utworzenia instytucji Rzecznika Praw Dziecka. Należy przemyśleć status Rzecznika Praw Dziecka jako samodzielnej instytucji. W dzisiejszym stanie prawnym Rzecznik Praw Dziecka nie korzysta z takich umocowań konstytucyjnych jak Rzecznik Praw Obywatelskich. Zasady jego powołania i odwołania
oraz niezależności sformułowała ustawa zwykła, a nie Konstytucja. Rzecznik Praw Dziecka nie dysponuje też tymi instrumentami, którymi dla ochrony wolności i praw dysponuje Rzecznik Praw
Obywatelskich. Rzecznik Praw Dziecka nie może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem wyższego rzędu, nie ma także uprawnień procesowych Rzecznika Praw Obywatelskich.
Rzecznik Praw Dziecka powinien być raczej zastępcą Rzecznika Praw Obywatelskich, co wzmacniałoby go kompetencyjnie. Alternatywnym rozwiązaniem byłoby wzmocnienie kompetencyjne Rzecznika Praw Dziecka oraz wprowadzenie do Konstytucji gwarancji jego niezależności. Za pierwszym rozwiązaniem przemawia brak możliwości wyizolowania praw dziecka od praw osób dorosłych.
Z wejściem w życie w 1997 r. Konstytucji wydłużono kadencję Rzecznika Praw Obywatelskich do 5 lat. Konstytucja nie rozstrzyga możliwości ponownego kandydowania tej samej osoby na kolejną kadencję. Ten problem reguluje art. 5 ust. 2 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Stanowi on, że „ta sama osoba nie może być Rzecznikiem więcej niż przez dwie kadencje”. Inna regulacja dotyczy urzędu Rzecznika Praw Dziecka: ta sama osoba nie może piastować tego urzędu dłużej niż dwie kolejne kadencje, ale po przerwie jednej kadencji może zostać wybrana znowu na kolejne dwie kadencje. Problem tkwi jednak nie w racjonalnym uzasadnieniu różnic w regulacji obu instytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich musi być organem w pełni niezależnym, zwłaszcza od opcji politycznej decydującej o jego wyborze. Ponowne kandydowanie przez piastującego urząd Rzecznika uzależnia
go od siły politycznej, która zgłosi jego kandydaturę i będzie miała wpływ na powołanie. Podobnie, jak w przypadku sędziów Trybunału Konstytucyjnego, również Rzecznik Praw Obywatelskich powinien być powoływany tylko na jedną kadencję. Ponowny wybór mógłby nastąpić po upływie przynajmniej
jednej kadencji. Można wówczas poddać pod rozwagę przedłużenie kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich do 6 lat.
Zarówno Konstytucja, jak i ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich w sposób wręcz wzorowy zapewniają niezależność tego urzędu od władzy wykonawczej i gwarantują właściwe dla instytucji
ombudsmana instrumenty oddziaływania na władzę wykonawczą w obronie wolności i praw człowieka i obywatela. Prowadząc postępowanie dotyczące naruszenia wolności lub praw człowieka
i obywatela Rzecznik ma prawo zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich zbadać każdą sprawę na miejscu, nawet bez uprzedzenia. To uprawnienie nie jest martwe.
Współpracownicy Biura RPO, szczególnie zespołów zajmujących się prawem karnym wykonawczym, problemami ochrony zdrowia, opieki nad dzieckiem lub osób niepełnosprawnych pracują bardzo
wiele w terenie wizytując odpowiednie zakłady, często bez uprzedzenia i kontrolując stan przestrzegania wolności i praw.
Współcześnie poszerza się w sposób istotny sfera zagrożeń praw człowieka. Nie tylko władza publiczna może wkraczać w chronione wolności i prawa człowieka i obywatela, ale także drugi człowiek, korporacja gospodarcza, pracodawca. Zmienia to również sferę działań Rzecznika Praw Obywatelskich. Poprzednio Rzecznik występował, by powstrzymać władzę naruszającą prawa. Żądał przeważnie zaniechania tych działań. Dzisiaj Rzecznik domaga się od władzy publicznej także działań w obronie wolności i praw naruszanych przez inne podmioty.
Regulacje prawne dotyczące relacji pomiędzy Rzecznikiem Praw Obywatelskich a władzą wykonawczą nie wymagają żadnych zmian. Wymagają jedynie konsekwentnego ich stosowania. Rozdział Drugi Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej formułuje wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Obecny stan przestrzegania praw obywatelskich w Polsce będzie przedmiotem odrębnego raportu.
8. Prokuratura. Organy ścigania
Podporządkowanie Prokuratury ministrowi sprawiedliwości – zdecydowanie wadliwe rozwiązanie ustrojowe – uwydatnia ze szczególną wyrazistością niebezpieczeństwa związane z upolitycznieniem
działań organów ścigania. Oddzielenie funkcji Prokuratora Generalnego od funkcji Ministra Sprawiedliwości, a więc zapewnienie niezależności jego działań od bieżącego politycznego interesu rządu wydaje się konieczne. Takiej niezależności nie udało się w Polsce zapewnić podczas poprzednich rządów, a obecnie sprawa nabiera szczególnej wagi.
Nasilają się dzisiaj zagrożenia wynikające z uzależnienia prokuratury od decyzji czynnika politycznego, jakim jest minister sprawiedliwości. Obserwujemy tendencję do zwiększeniu wpływu prokuratora – ministra na przebieg postępowań w poszczególnych jednostkach organizacyjnych niższych szczebli. Rodzi to obawy przed ręcznym sterowaniem już w postępowaniu przygotowawczym ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami dla obiektywizmu i poszanowania praw procesowych obywateli. Prokuratury, posłuszne ministrowi sprawiedliwości jako prokuratorowi generalnemu, pozostające więc pod władzą polityka z grupy rządzącej, mogą stać się organami przymusu lub nacisku o politycznym charakterze.
Teatralizacja działań prokuratury: publiczne zatrzymania i aresztowania osób, dokonywane w świetle kamer, „spontaniczne” konferencje prasowe prowadzą do naruszania godności ludzi oraz gwałcenia podstawowych zasad konstytucyjnych, takich jak domniemanie niewinności.
9. Naruszanie procedur
Demontaż mechanizmów podziału władzy przeprowadzany jest przy pomocy mało dostrzegalnych dla szerokiej publiczności zmian właśnie w regułach proceduralnych. W mechanizmie utrzymania podziału władz państwa demokratycznego istotne jest, by nie pozwalać na manipulowanie regułami proceduralnymi dla zmiany charakteru danej instytucji lub jej składu.
Rządząca większość działa przy użyciu metod zdecydowanie naruszających ten oczywisty standard demokratyczny. Ważne czy wręcz fundamentalne dla funkcjonowania mechanizmów demokratycznych państwa ustawy były wprowadzane przy jawnym naruszeniu reguł regulaminowych Sejmu, co zostało wytknięte przez orzecznictwo TK (dotyczy to m.in. opisanej wyżej ustawy o KRRiT).
Rażące i pozostające w wyraźnej sprzeczności z regułami państwa prawa (choćby zachowania koniecznej vacatio legis, zgodnie z wymaganiami Europejskiej Karty Samorządowej) było wprowadzenie zasadniczych zmian w samorządowej ordynacji wyborczej na parę tygodni przed wyborami, co także zostało uznane przez TK za pogwałcenie Konstytucji. Niepokoi w najwyższym
stopniu łamanie ustalonych reguł procesu ustawodawczego w Sejmie i powołanie nadzwyczajnej komisji do przeprowadzenia projektów o szczególnej wadze, z pominięciem odpowiednich komisji merytorycznych.
III. Społeczne fundamenty demokracji
Po 1989 roku społeczeństwo polskie przechodziło poważne przemiany. Przede wszystkim gospodarka rynkowa wywołała głębokie zmiany w strukturze społecznej. Zwiększyła się liczba osób z wyższym wykształceniem, wzrosły dystanse międzyklasowe, a wraz z nimi nierówności społeczne; pojawiła się klasa wykluczonych.
ciąg dalszy - kliknij tutaj