SAMORZĄDNOSĆ I DEMOKRACJA LOKALNA (3)

IV. Uczestnictwo społeczeństwa
w sprawowaniu władz

IV. 1. Spo­łe­czeń­stwo oby­wa­tel­skie

Obec­ny stan spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go w Pol­sce po­zo­sta­je w ty­le za roz­wo­jem w in­nych dzie­dzi­nach, ta­kich jak ustrój czy go­spo­dar­ka. Opóź­nie­nie to jest jed­nym z głów­nych ha­mul­ców roz­wo­ju Pol­ski.

Prze­łom ro­ku 1989 za­stał spo­łe­czeń­stwo zor­ga­ni­zo­wa­ne wg wy­obra­żeń i po­trzeb wła­dzy ko­mu­ni­stycz­nej. Or­ga­ni­za­cja spo­łe­czeń­stwa ko­mu­ni­stycz­ne­go wią­za­ła czło­wie­ka z miej­scem pra­cy. To w za­kła­dach pra­cy ist­nia­ły or­ga­ni­za­cje par­tyj­ne i ofi­cjal­ne związ­ki za­wo­do­we dys­po­nu­ją­ce ma­te­rial­nym be­ne­fi­cja­mi. Tam ro­bi­ło się ka­rie­rę za­wo­do­wą, do­sta­wa­ło miesz­ka­nia, przy­dział wcza­sów czy sa­mo­cho­du, a bran­żo­we ukła­dy pra­cy utrud­nia­ły zmia­nę miej­sca za­trud­nie­nia. Nie ist­nia­ły me­cha­ni­zmy łą­czą­ce lu­dzi wo­kół miej­sca za­miesz­ka­nia. Wprost prze­ciw­nie, wła­dze ko­mu­ni­stycz­ne oba­wia­ły się ta­kich form or­ga­ni­za­cji spo­łe­czeń­stwa ja­ko trud­niej­szych do kon­tro­li. Po­nie­kąd słusz­nie z punk­tu wi­dze­nia wła­dzy to­ta­li­tar­nej, bo prze­cież pod­sta­wą spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go jest wła­śnie sa­mo­dziel­ne or­ga­ni­zo­wa­nie się spo­łecz­no­ści w miej­scu za­miesz­ka­nia.

In­nym wy­mia­rem spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go, tak­że wy­klu­czo­nym przez sys­tem ko­mu­ni­stycz­ny, jest two­rze­nie or­ga­ni­za­cji nie­za­leż­nych od władz. Or­ga­ni­za­cje ta­kie dzia­ła­ją na rzecz grup oby­wa­te­li, któ­rych łą­czy wspól­no­ta in­te­re­sów a nie przy­na­leż­ność je­dy­nie do wspól­no­ty te­ry­to­rial­nej, miej­sca pra­cy czy za­wo­du. To or­ga­ni­za­cje po­za­rzą­do­we (NGO), któ­rych sa­ma na­zwa wy­ra­ża isto­tę nie­za­leż­nych od ad­mi­ni­stra­cji pań­stwo­wej i sa­mo­rzą­do­wej or­ga­ni­zmów spo­łecz­nych. W tej dzie­dzi­nie prze­łom rok 1989 otwo­rzył moż­li­wo­ści po­wsta­wa­nia ta­kich or­ga­ni­za­cji, któ­re sta­no­wią istot­ny ele­ment no­wo­cze­sne­go spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go. Po­wsta­nie ty­się­cy ta­kich or­ga­ni­za­cji to tak­że suk­ces re­form ustro­jo­wych.

Tak­że i tu moż­na jed­nak od­no­to­wać zja­wi­ska nie­po­ko­ją­ce. NGO po­wsta­ją czę­sto ja­ko or­ga­ni­za­cje cha­ry­ta­tyw­ne i ocze­ku­ją fi­nan­so­wa­nia przez wła­dze lo­kal­ne. Tym sa­mym sta­ją się klien­ta­mi sa­mo­rzą­dów. Cześć z tych or­ga­ni­za­cji sta­je w po­zy­cji kon­ku­ren­cyj­nej w sto­sun­ku do in­nych, zwłasz­cza o po­dob­nym cha­rak­te­rze, a pró­by ko­or­dy­na­cji lub tyl­ko prze­ko­ny­wa­nia do współ­dzia­ła­nia trak­to­wa­ne są po­dejrz­li­wie.

O ile sto­sun­ko­wo czę­sto i ła­two po­wsta­ją NGO pro­te­stu, to bra­ku­je lo­kal­nych or­ga­ni­za­cji ty­pu watch­-dog, któ­re na szcze­blu lo­kal­nym win­ny mo­ni­to­ro­wać dzia­ła­nia władz, wy­ka­zy­wać nad­uży­cia wła­dzy i na­ru­sze­nia praw miesz­kań­ców. Bra­ku­je tak­że or­ga­ni­za­cji, któ­re mia­ły­by na ce­lu sys­te­ma­tycz­ną iden­ty­fi­ka­cję ce­lów i po­trzeb da­nej spo­łecz­no­ści, a w ślad za tym or­ga­ni­zo­wa­ły wspól­ny wy­si­łek na rzecz ich re­ali­za­cji. Ist­nie­nie ta­kich or­ga­ni­za­cji jest nie­zbęd­ne dla wy­peł­nie­nia prze­strze­ni po­mię­dzy spo­łe­czeń­stwem a wła­dza­mi lo­kal­ny­mi i za­pew­nie­nia bez­po­śred­nie­go bie­żą­ce­go wpły­wu spo­łecz­no­ści na po­li­ty­kę pro­wa­dzo­ną przez wła­dze. Dzia­łal­ność w te­go ty­pu or­ga­ni­za­cjach jest dla przy­szłych lo­kal­nych po­li­ty­ków szko­łą, któ­ra kształ­tu­je spo­łecz­ne po­sta­wy, umie­jęt­ność po­strze­ga­nia pro­ble­mów i or­ga­ni­zo­wa­nia dzia­łań dla ich roz­wią­zy­wa­nia.

Aby ta­kie or­ga­ni­za­cje po­wsta­wa­ły w szer­szej ska­li, ko­niecz­na jest chęć i zdol­ność do współ­dzia­ła­nia. Na­szym, pol­skim pro­ble­mem jest jed­nak brak umie­jęt­no­ści współ­pra­cy są­siedz­kiej i nie­zdol­ność do iden­ty­fi­ka­cji swych po­trzeb i ce­lów roz­wo­ju lo­kal­ne­go. Lu­dzie po­tra­fią się łą­czyć przede wszyst­kim w pro­te­stach, a du­żo trud­niej przy­cho­dzi łą­cze­nie się dla dzia­łań po­zy­tyw­nych. Wie­lu Po­la­ków nie utoż­sa­mia się ani z pań­stwem, ani na­wet ze swo­ją spo­łecz­no­ścią lo­kal­ną. Przy­gnę­bia­ją­cy jest brak za­ufa­nia do współ­ro­da­ków. Po­wszech­ny jest brak zro­zu­mie­nia, że za roz­wój pań­stwa jak i swo­jej gmi­ny od­po­wia­da­ją oby­wa­te­le[i]. Brak po­czu­cia współ­od­po­wie­dzial­no­ści idzie w pa­rze z po­sta­wa­mi rosz­cze­nio­wy­mi. Po­wszech­ny jest brak ro­zu­mie­nia źró­deł fi­nan­so­wa­nia i po­wsta­wa­nia bu­dże­tu, nie tyl­ko zresz­tą sa­mo­rzą­do­we­go.

Mi­mo tych wszyst­kich pro­ble­mów pro­ces bu­do­wy spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go po­stę­pu­je, choć po­stęp jest zbyt wol­ny w sto­sun­ku do wy­zwań, ja­kie sta­ją przed Pol­ską. Pro­ces ten trze­ba przy­śpie­szyć. Ze smut­kiem na­le­ży stwier­dzić, że ża­den z rzą­dów bę­dą­cych u wła­dzy po 1989 ro­ku nie pod­jął po­waż­niej­szej ak­cji wspie­ra­nia roz­wo­ju spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go. Do­ty­czy to cho­ciaż­by pro­gra­mów szkol­nych.

W ogrom­nej licz­bie szkół po­dej­mo­wa­ne by­ły i są na­dal róż­ne­go ro­dza­ju ak­cje na rzecz wy­cho­wy­wa­nia oby­wa­tel­skie­go. W pro­gra­mach edu­ka­cyj­nych bra­ku­je jed­nak ele­men­tów kształ­to­wa­nia po­sta­wy czyn­ne­go za­an­ga­żo­wa­nia oby­wa­tel­skie­go w ży­cie spo­łecz­no­ści lo­kal­nej. Na­wo­ły­wa­nie do pa­trio­ty­zmu przez upra­wia­nie „po­li­ty­ki hi­sto­rycz­nej” nie za­stą­pi kształ­to­wa­nia po­staw oby­wa­tel­skich, na­ka­zu­ją­cych wspól­ne dzia­ła­nie na rzecz roz­wią­zy­wa­nia wspól­nych pro­ble­mów dnia co­dzien­ne­go.

Po­zy­tyw­nym wy­jąt­kiem by­ło uchwa­la­nie usta­wy o dzia­łal­no­ści po­żyt­ku pu­blicz­ne­go i wo­lon­ta­ria­cie. Ma ona być wspar­ciem dla or­ga­ni­za­cji spo­łecz­nych. Współ­pra­co­wał przy tym rząd z par­la­men­tem, co moż­na uznać za wy­jąt­ko­we w naj­now­szej hi­sto­rii Pol­ski. Usta­wa by­ła też sze­ro­ko kon­sul­to­wa­na ze śro­do­wi­skiem or­ga­ni­za­cji spo­łecz­nych.

IV. 2. Or­ga­ni­za­cje oby­wa­tel­skie

Po­za­rzą­do­we or­ga­ni­za­cje oby­wa­tel­skie (NGO) roz­wi­ja­ją się po­wo­li. Ist­nie­je wie­le wspa­nia­łych przy­kła­dów dzia­łal­no­ści NGO, ale do ma­so­we­go ru­chu tych or­ga­ni­za­cji jesz­cze da­le­ko. Do mo­men­tu uchwa­le­nia usta­wy o dzia­łal­no­ści po­żyt­ku pu­blicz­ne­go i wo­lon­ta­ria­cie współ­pra­ca sa­mo­rzą­dów z or­ga­ni­za­cja­mi po­za­rzą­do­wy­mi kształ­to­wa­na by­ła spon­ta­nicz­nie i za­zwy­czaj po­le­ga­ła na prze­ka­zy­wa­niu or­ga­ni­za­cjom do­ta­cji na wy­ko­ny­wa­nie za­dań wła­snych sa­mo­rzą­dów. Sa­mo­rzą­dy, w opar­ciu je­dy­nie o za­pis usta­wo­wy wy­mie­nia­ją­cych wśród za­dań wła­snych współ­pra­cę z or­ga­ni­za­cja­mi po­za­rzą­do­wy­mi, do­pra­co­wa­ły się wła­snych mo­de­li współ­pra­cy. Po­wsta­wa­ły rocz­ne pla­ny współ­pra­cy ma­ją­ce swe umo­co­wa­nie w bu­dże­tach sa­mo­rzą­do­wych. Usta­wa o dzia­łal­no­ści po­żyt­ku pu­blicz­ne­go i wo­lon­ta­ria­cie[ii] nie wpro­wa­dza­ła więc za­sad­ni­czo no­wych ele­men­tów a je­dy­nie po­wszech­nie na­ło­ży­ła obo­wią­zek opra­co­wy­wa­nia rocz­nych pro­gra­mów współ­pra­cy na wszyst­kie jed­nost­ki sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go oraz spre­cy­zo­wa­ła za­sa­dy współ­pra­cy, zwłasz­cza w kwe­stiach fi­nan­so­wych.

Dla or­ga­ni­za­cji spo­łecz­nych istot­ne oka­za­ło się wpro­wa­dze­nie w usta­wie de­fi­ni­cji or­ga­ni­za­cji po­żyt­ku pu­blicz­ne­go, zde­fi­nio­wa­nie wo­lon­ta­ria­tu, okre­śle­nie za­sad pra­cy wo­lon­ta­riu­szy oraz utwo­rze­nie na szcze­blu kra­jo­wym re­pre­zen­ta­cji NGO – Ra­dy Po­żyt­ku Pu­blicz­ne­go. Ra­da sta­ła się part­ne­rem rzą­du w kon­sul­to­wa­niu de­cy­zji.

Z do­świad­czeń funk­cjo­no­wa­nia usta­wy oraz prze­pro­wa­dzo­nych ba­dań wy­ni­ka, że da­je ona so­lid­ne pod­sta­wy do kształ­to­wa­nia do­brej współ­pra­cy sa­mo­rzą­dów lo­kal­nych z or­ga­ni­za­cja­mi. Zda­rza się bo­wiem cią­gle, że prak­ty­ka współ­pra­cy nie za­wsze jest zgod­na z obo­wiąz­ko­wo uchwa­lo­nym pro­gra­mem.

Dla wzmoc­nie­nia uczest­nic­twa or­ga­ni­za­cji w ży­ciu pu­blicz­nym, a tym sa­mym dla roz­wo­ju spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go, waż­ne jest:

• ‑Opra­co­wa­nie przez sa­mo­rzą­dy we współ­pra­cy z or­ga­ni­za­cja­mi spo­łecz­ny­mi wie­lo­let­nich pro­gra­mów współ­pra­cy spój­nych ze stra­te­gia­mi roz­wo­ju sa­mo­rzą­dów.

• ‑Kształ­ce­nie osób od­po­wie­dzial­nych ze stro­ny sa­mo­rzą­du za współ­pra­cę z NGO, któ­re po­win­ny sta­wać się ani­ma­to­ra­mi roz­wo­ju lo­kal­ne­go.

• ‑Upo­wszech­nia­nie do­brych prak­tyk współ­pra­cy, szcze­gól­nie z za­kre­su roz­wią­zań praw­nych, stan­da­ry­za­cji usług i ich kon­trak­to­wa­nia.

W ostat­nich la­tach w pro­ce­sie two­rze­nia or­ga­ni­za­cji po­za­rzą­do­wych za­cho­dzą po­zy­tyw­ne zmia­ny[iii]. Na ob­sza­rze ca­łej Pol­ski po­wsta­ją lo­kal­ne or­ga­ni­za­cje oby­wa­tel­skie, łą­czą­ce lu­dzi dla re­ali­za­cji wspól­nych ce­lów. Ma­ją co­raz więk­sze zna­cze­nie w in­te­gro­wa­niu spo­łecz­no­ści lo­kal­nych i wy­zwa­la­niu lo­kal­nych ini­cja­tyw, od­gry­wa­ją waż­ną ro­lę spo­łecz­ną i go­spo­dar­czą[iv]. NGO sta­ją się po­waż­nym ele­men­tem roz­wo­ju i sta­bi­li­za­cji kra­ju, cho­ciaż cią­gle nie są we wła­ści­wym stop­niu do­ce­nia­ne przez ad­mi­ni­stra­cję[v].

Nie wszyst­kie sa­mo­rzą­dy do­strze­ga­ją zna­cze­nie spon­ta­nicz­nej dzia­łal­no­ści spo­łecz­nej dla lo­kal­ne­go roz­wo­ju. Czę­sto trak­tu­ją spo­łecz­ne or­ga­ni­za­cje oby­wa­tel­skie ja­ko uciąż­li­wych pe­ten­tów, a cza­sa­mi ja­ko groź­nych kon­ku­ren­tów, któ­rzy, kry­ty­ku­jąc dzia­ła­nia wła­dzy, chcą prze­jąć man­dat za­ufa­nia spo­łecz­ne­go. Z dru­giej stro­ny sła­be or­ga­ni­za­cje spo­łecz­ne[vi] nie umie­ją, nie chcą al­bo nie ma­ją środ­ków, aby speł­niać bar­dziej od­po­wie­dzial­ną ro­lę. Nie­któ­re or­ga­ni­za­cje oby­wa­tel­skie nie w peł­ni ro­zu­mie­ją swo­ją ro­lę i cha­rak­ter – zda­rza­ją się przy­pad­ki prób od­gry­wa­nia ro­li do­dat­ko­we­go ogni­wa ad­mi­ni­stra­cji. Po­nad­to spo­sób dzia­ła­nia nie­któ­rych NGO ka­że wąt­pić w ich rze­tel­ność i uczci­wość[vii]. Po­stęp jest jed­nak za­uwa­żal­ny, a nie­któ­re mia­sta mo­gą się po­szczy­cić na­praw­dę wiel­ki­mi osią­gnię­cia­mi, dba­jąc o part­ner­ską współ­pra­cę i roz­wój sek­to­ra spo­łecz­ne­go, two­rząc pro­gra­my współ­pra­cy, po­wo­łu­jąc peł­no­moc­ni­ków ds. współ­pra­cy z NGO i po­dej­mu­jąc róż­no­rod­ne for­my wspie­ra­nia dzia­łań.

Pań­stwo nie jest w sta­nie speł­nić wszyst­kich waż­nych mi­sji spo­łecz­nych – zwłasz­cza, choć nie tyl­ko, opie­kuń­czych. Ten nie­do­sta­tek nad­ra­bia­ny jest przez or­ga­ni­za­cje po­za­rzą­do­we, a szcze­gól­nie or­ga­ni­za­cje po­żyt­ku pu­blicz­ne­go. Tak dzie­je się w wie­lu kra­jach. Przez pierw­sze la­ta trans­for­ma­cji Pol­ska by­ła, pod wzglę­dem przy­ro­stu or­ga­ni­za­cji po­za­rzą­do­wych, w czo­łów­ce państw. Ten­den­cja ta ule­gła za­ha­mo­wa­niu w ostat­nich la­tach.

Ułom­ne w swej po­moc­ni­czej ro­li pań­stwo nie prze­ka­za­ło wie­lu funk­cji ani sa­mo­rzą­dom, ani or­ga­ni­za­cjom po­za­rzą­do­wym. Prze­ciw­nie, środ­ki na wspo­ma­ga­nie tych or­ga­ni­za­cji zna­czą­co zma­la­ły, a wy­móg wno­sze­nia wła­snych wkła­dów w spo­łecz­nie po­ży­tecz­ne pro­jek­ty sku­tecz­nie wy­nisz­cza or­ga­ni­za­cje ma­łe, czę­sto two­rzo­ne przez lu­dzi ze spo­łecz­ni­kow­ską mi­sją, ale bied­ne. Obu­rza­ją­ce jest, że ogra­ni­cze­nie środ­ków na ta­kie or­ga­ni­za­cje od­by­wa się pod ha­słem wal­ki z pa­to­lo­gią nad­uży­wa­nia sta­tu­su NGO, bez prze­pro­wa­dze­nia ja­kie­go­kol­wiek ra­cjo­nal­ne­go ra­chun­ku. Me­dial­ne na­gła­śnia­nie spo­ra­dycz­nych nad­użyć po­je­dyn­czych or­ga­ni­za­cji nie mo­że ni­we­czyć do­rob­ku i po­ten­cja­łu ca­łe­go ru­chu, ty­się­cy ma­łych i uczci­wych or­ga­ni­za­cji dzia­ła­ją­cych na rzecz in­te­re­su spo­łecz­ne­go.

IV. 3. Re­pre­zen­ta­tyw­ność władz

Roz­wój spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go w Pol­sce jest opóź­nio­ny. Nie ozna­cza to jed­nak, aby wstrzy­my­wać roz­wój sa­mo­rząd­no­ści do cza­su, gdy (jak mó­wią mal­kon­ten­ci, na­śla­du­jąc ide­olo­gów PRL) „spo­łe­czeń­stwo do­ro­śnie”. Lu­dzie na­uczą się de­mo­kra­cji nie z ksią­żek, a przede wszyst­kim po­przez dzia­ła­nie w in­sty­tu­cjach de­mo­kra­tycz­nych.

Eu­ro­pej­ska Kar­ta Sa­mo­rzą­du Te­ry­to­rial­ne­go – mię­dzy­na­ro­do­wa kon­wen­cja, ra­ty­fi­ko­wa­na przez Pol­skę, stwier­dza: „Pra­wo to (cho­dzi o pra­wo za­rzą­dza­nia spra­wa­mi pu­blicz­ny­mi) jest re­ali­zo­wa­ne przez ra­dy lub zgro­ma­dze­nia, w któ­rych skład wcho­dzą człon­ko­wie wy­bie­ra­ni w wy­bo­rach wol­nych, taj­nych, rów­nych, bez­po­śred­nich i po­wszech­nych i któ­re mo­gą dys­po­no­wać or­ga­na­mi wy­ko­naw­czy­mi im pod­le­ga­ją­cy­mi”[viii]. Isto­tą de­mo­kra­cji jest to, aby w cia­łach po­cho­dzą­cych z wy­bo­rów znaj­do­wa­ły re­pre­zen­ta­cję po­glą­dy wszyst­kich istot­nych grup spo­łecz­nych. De­mo­kra­cja to nie tyl­ko rzą­dy więk­szo­ści, ale tak­że za­cho­wa­nie praw mniej­szo­ści. Za­sa­da plu­ra­li­zmu jest nie­wzru­szal­ną za­sa­dą wszyst­kich państw de­mo­kra­tycz­nych.

Spo­sób wy­bo­ru rad sa­mo­rzą­do­wych mu­si gwa­ran­to­wać ich re­pre­zen­ta­tyw­ność. Pod­sta­wo­wym wy­mo­giem za­pew­nie­nia re­pre­zen­ta­tyw­no­ści jest speł­nie­nie za­sa­dy rów­ne­go do­stę­pu i rów­nych szans wy­bor­czych dla wszyst­kich lo­kal­nych śro­do­wisk. Ten wy­móg po­wi­nien zmu­sić do po­waż­nej dys­ku­sji o obec­nie obo­wią­zu­ją­cej or­dy­na­cji wy­bor­czej do rad gmin, rad po­wia­tów i sej­mi­ków wo­je­wódz­kich.

Prze­pi­sy obo­wią­zu­ją­cej or­dy­na­cji wy­bor­czej prze­wi­du­ją, że ko­mi­te­ty wy­bor­cze mo­gą być two­rzo­ne przez:

• ‑Par­tie po­li­tycz­ne i ko­ali­cje par­tii po­li­tycz­nych.

• ‑Sto­wa­rzy­sze­nia i or­ga­ni­za­cje spo­łecz­ne.

• ‑Wy­bor­ców.

Spo­śród wy­mie­nio­nych ty­pów ko­mi­te­tów uprzy­wi­le­jo­wa­ne są ko­mi­te­ty par­tyj­ne, któ­re mo­gą ko­rzy­stać z par­tyj­nych fun­du­szy wy­bor­czych (naj­więk­sze par­tie ko­rzy­sta­ją z do­ta­cji pań­stwo­wych), two­rzyć ko­ali­cje, pro­wa­dzić kam­pa­nię wy­bor­czą w ska­li ogól­no­pol­skiej ko­rzy­sta­jąc z do­dat­ko­we­go, bez­płat­ne­go cza­su an­te­no­we­go cen­tral­ne­go pań­stwo­we­go ra­dia i te­le­wi­zji. Ko­mi­te­ty or­ga­ni­za­cji spo­łecz­nych i ko­mi­te­ty wy­bor­ców ta­kich moż­li­wo­ści nie ma­ją. Uprzy­wi­le­jo­wa­nie ko­mi­te­tów par­tyj­nych po­wo­du­je, że li­de­ra­mi i człon­ka­mi lo­kal­nych struk­tur par­tyj­nych sta­ją się czę­sto „in­te­re­sa­riu­sze wła­dzy”, czy­li oso­by za­in­te­re­so­wa­ne wła­dzą ro­zu­mia­ną ja­ko źró­dło wła­snych ko­rzy­ści, a nie ja­ko służ­ba pu­blicz­na w in­te­re­sie spo­łe­czeń­stwa.

Zli­kwi­do­wa­nie przy­wi­le­jów par­tyj­nych jest za­tem pod­sta­wo­wym wa­run­kiem za­pew­nie­nia re­pre­zen­ta­tyw­no­ści w wy­bo­rach lo­kal­nych; otwie­ra to dro­gę do or­ga­nów przed­sta­wi­ciel­skich spo­łecz­ni­kom i przed­sta­wi­cie­lom grup oby­wa­te­li. Dru­gim wa­run­kiem jest za­pew­nie­nie prze­strze­ga­nia wy­mo­gów fi­nan­so­wych pro­wa­dze­nia kam­pa­nii wy­bor­czej. Obec­nie kon­tro­lą fi­nan­sów wy­bor­czych zaj­mu­ją się agen­dy Ko­mi­sa­rzy Wy­bor­czych i Pań­stwo­wej Ko­mi­sji Wybor­czej, a sank­cje za prze­kro­cze­nia re­guł fi­nan­so­wa­nia kam­pa­nii spa­da­ją na ko­mi­te­ty wy­bor­cze i peł­no­moc­ni­ków. Po­bież­ny szacu­nek kosz­tów kam­pa­nii po­no­szo­nych przez du­że par­tie po­li­tycz­ne po­zwa­la przy­pusz­czać, że re­gu­ły fi­nan­so­we wy­bor­czej kon­ku­ren­cji są po­wszech­nie lek­ce­wa­żo­ne, mi­mo for­mal­nej popraw­no­ści skła­da­nych spra­woz­dań fi­nan­so­wych. Sku­tecz­na eg­ze­ku­cja za­sad uczci­wo­ści wy­bor­czej bę­dzie moż­li­wa, gdy kon­tro­la fi­nan­sów wy­bor­czych zo­sta­nie po­wie­rzo­na wy­spe­cja­li­zo­wa­nym służ­bom skar­bo­wym, a sank­cją za igno­ro­wa­nie za­sad bę­dzie utra­ta nie­uczci­wie zdo­by­tych man­da­tów[ix].

Ko­lej­nym wa­run­kiem wy­bor­czej re­pre­zen­ta­tyw­no­ści jest znie­sie­nie wszel­kich sztucz­nych me­cha­ni­zmów roz­dzia­łu man­da­tów wy­pa­cza­ją­cych wy­ni­ki wy­bo­rów, ta­kich jak np. ostat­nio wpro­wadzo­ne blo­ko­wa­nie list. W dą­że­niu do uzy­ska­nia ko­rzy­ści po­li­tycz­nych wpro­wa­dzo­no no­we­li­za­cję w spo­sób urą­ga­ją­cy wszel­kim stan­dar­dom de­mo­kra­tycz­ne­go pań­stwa pra­wa, co zo­sta­ło jed­no­znacz­nie stwier­dzo­ne w wy­ro­ku Try­bu­na­łu Kon­sty­tu­cyj­ne­go.

Prak­ty­ka udo­wod­ni­ła wy­raź­nie bar­dzo ne­ga­tyw­ne skut­ki te­go roz­wią­za­nia. Do­bit­nie po­ka­zu­je to przy­kład ostat­nich wy­bo­rów do Sej­mi­ku Pod­la­skie­go. Li­sta LiD, któ­ra nie uczest­ni­czy­ła w żad­nym blo­ku uzy­ska­ła 13,81 % gło­sów i 3 man­da­ty. Tym­cza­sem li­sta PSL, któ­ra uczest­ni­czy­ła w blo­ku, uzy­ska­ła 5 man­da­tów, mi­mo że gło­so­wa­ło na nią tyl­ko 8,9 % wy­bor­ców. Je­den z kan­dy­da­tów, któ­ry uzy­skał 4591 gło­sów nie uzy­skał man­da­tu, któ­ry przy­padł kan­dy­da­to­wi z 1427 gło­sa­mi[x]. Li­sta PiS uzy­ska­ła o je­den man­dat wię­cej, po­nie­waż LPR nie prze­kro­czy­ła pro­gu 5% i jej gło­sy za­li­czo­no PiS i Sa­mo­obro­nie. Wy­da­rze­nia, ja­kie na­stą­pi­ły po wy­bo­rach, wy­ka­za­ły fał­szy­wość jed­ne­go z pod­sta­wo­wych ar­gu­men­tów uży­wa­nych przez zwo­len­ni­ków blo­ko­wa­nia. Twier­dzi­li oni, że blo­ko­wa­nie uła­twi szyb­kie utwo­rze­nie ko­ali­cji, któ­re bę­dą pro­stą kon­ty­nu­acją blo­ku wy­bor­cze­go. Tym­cza­sem na Pod­la­siu blo­ki wy­bor­cze two­rzy­ły PiS i Sa­mo­obro­na oraz PO i PSL. Na­to­miast ko­ali­cje rzą­dzą­cą utwo­rzy­ło PiS z PSL, a ich part­ne­rzy – PO i Sa­mo­obro­na – prze­szły do opo­zy­cji.

Ten przy­kład jed­no­znacz­nie do­wo­dzi, że sys­tem blo­ko­wa­nia list pro­wa­dzi do wy­pa­cze­nia za­sa­dy re­pre­zen­ta­tyw­no­ści rad.

IV. 4. Za­ufa­nie spo­łecz­ne

Wła­dze lo­kal­ne bez za­ufa­nia spo­łecz­ne­go tra­cą swój sa­mo­rzą­do­wy cha­rak­ter[xi]. Na­le­ży z sa­tys­fak­cją od­no­to­wać, że mi­mo za­uwa­żal­ne­go w Pol­sce bra­ku za­ufa­nia spo­łecz­ne­go do wszel­kich władz to wła­śnie sa­mo­rzą­dy lo­kal­ne cie­szą się więk­szym za­ufa­niem niż po­li­ty­cy szcze­bla cen­tral­ne­go[xii]. Po­twier­dze­niem te­go sta­nu rze­czy jest wyż­sza fre­kwen­cja w ostat­nich wy­bo­rach sa­mo­rzą­do­wych (2006) niż w par­la­men­tar­nych (2005) – mi­mo, że uczest­nic­two w tych wy­bo­rach jest trud­niej­sze niż w wy­bo­rach par­la­men­tar­nych. Po­par­cie po­nad 70%, 80% a na­wet 90%, uzy­ska­ne przez nie­któ­rych pre­zy­den­tów, bur­mi­strzów czy wój­tów jest nie­osią­gal­ne na­wet dla naj­po­pu­lar­niej­szych li­de­rów szcze­bla cen­tral­ne­go. Co cha­rak­te­ry­stycz­ne, wy­bor­cy „pie­lę­gnu­ją” cią­głość wła­dzy: w więk­szo­ści przy­pad­ków do­brzy wój­to­wie, bur­mi­strzo­wie i pre­zy­den­ci miast są wy­bie­ra­ni na na­stęp­ną, czę­sto trze­cią ka­den­cję. Ci­chym zwy­cięz­cą ostat­nich wy­bo­rów sa­mo­rzą­do­wych sta­ła się „Pol­ska lo­kal­na”.

Sa­mo gło­so­wa­nie nie jest wy­star­cza­ją­cym mier­ni­kiem za­ufa­nia. Zda­rza się bo­wiem, że część lu­dzi gło­su­je „ne­ga­tyw­nie”, wy­ra­ża­jąc przez ten akt nie ty­le za­ufa­nie do kan­dy­da­ta/tki, ile blo­ku­jąc wy­bór ko­goś nie­lu­bia­ne­go czy nie­wia­ry­god­ne­go. Lo­kal­ni li­de­rzy zda­ją so­bie z te­go spra­wę.

Dość po­wszech­na jest nie­uf­ność wy­bor­ców sa­mo­rzą­do­wych do du­żych i eta­blo­wa­nych par­tii po­li­tycz­nych. Wy­bor­cy go­to­wi są dość czę­sto go­to­wi gło­so­wać wła­śnie prze­ciw­ko ta­kim par­tiom i ich re­pre­zen­tan­tom. Kan­dy­da­ci do sa­mo­rzą­dów wie­dzą, że par­tyj­ne człon­ko­stwo sta­no­wi dla nich w oczach wie­lu wy­bor­ców ob­cią­że­nie i po­wo­du­je zmniej­sze­nie po­par­cia wśród wy­bor­ców[xiii]. Lu­dzie chcą po­wie­rzać wła­dze swo­im re­pre­zen­tan­tom a nie no­mi­na­tom par­tyj­nym. Pro­wa­dzi to do pa­ra­dok­sal­ne­go i dość po­wszech­ne­go zja­wi­ska ukry­wa­nia przez kan­dy­da­tów do sa­mo­rzą­du swo­jej orien­ta­cji po­li­tycz­nej pod niepo­sia­da­ją­cy­mi żad­nych ko­no­ta­cji par­tyj­nych na­zwa­mi ko­mi­te­tów wy­bor­czych.

Po­zy­tyw­na oce­na spo­łecz­na pra­cy władz lo­kal­nych nie roz­wią­za­ła w Pol­sce kry­zy­su za­ufa­nia do in­sty­tu­cji i do lu­dzi. Ba­da­nia po­rów­naw­cze CBOS po­ka­zu­ją, że spo­śród 17 kra­jów, w tym Chin, USA, Ro­sji, Fran­cji, Nie­miec – Po­la­cy lo­ku­ją się na przed­ostat­nim, szes­na­stym miej­scu pod wzglę­dem za­ufa­nia do rzą­du. Jest to ob­jaw nie­po­ko­ją­cy tym bar­dziej, że idzie w pa­rze z ogól­nym bar­dzo ni­skim po­zio­mem za­ufa­nia spo­łecz­ne­go w Pol­sce.

Spo­łe­czeń­stwo sa­mo­rząd­ne i oby­wa­tel­skie opie­ra się na wię­zi spo­łecz­nej, któ­rej istot­ną ce­chą jest nie tyl­ko za­ufa­nie do władz, ale tak­że do sie­bie na­wza­jem. Brak za­ufa­nia nie tyl­ko do władz, ale do lu­dzi sta­no­wi po­waż­ną prze­szko­dę w bu­do­wa­niu sa­mo­rząd­no­ści lo­kal­nej. Po­la­cy za­ufa­niem ob­da­rza­ją człon­ków naj­bliż­szej ro­dzi­ny (97%), dal­szej ro­dzi­ny (ok. 88%). Swo­ich współ­pra­cow­ni­ków ob­da­rza za­ufa­niem już tyl­ko 59%. Po­la­cy wy­ka­zu­ją brak za­ufa­nia wo­bec lu­dzi, któ­rych oso­bi­ście nie zna­ją; tyl­ko 30% udzie­la od­po­wie­dzi: ra­czej mam za­ufa­nie a tyl­ko trzech na stu ba­da­nych de­kla­ru­je peł­ne za­ufa­nie do nie­zna­jo­mych.

Klu­czo­wą ro­lę w bu­do­wie za­ufa­nia spo­łecz­ne­go do sa­mo­rzą­du ma­ją do ode­gra­nia rad­ni. Ich dzia­ła­nia win­ny być opar­te o etos od­po­wie­dzial­no­ści za in­te­re­sy miesz­kań­ców. Etos ten nie­ste­ty nie wszę­dzie się wy­kształ­cił we wła­ści­wym stop­niu. W do­dat­ku rad­ni sto­sun­ko­wo ma­ło są za­in­te­re­so­wa­ni pod­no­sze­niem swo­jej wie­dzy i kwa­li­fi­ka­cji[xiv]. Sta­no­wi to po­waż­ny pro­blem, gdyż od po­zio­mu pro­fe­sjo­nal­ne­go i etycz­ne­go rad­nych za­le­ży suk­ces sa­mo­rzą­du.

Spraw­ność ad­mi­ni­stra­cji jest jed­nym z wa­run­ków za­ufa­nia spo­łecz­ne­go. Kil­ka­na­ście lat funk­cjo­no­wa­nia ad­mi­ni­stra­cji sa­mo­rzą­do­wej po­zwo­li­ło na wy­kształ­ce­nie znacz­nej licz­by kwa­li­fi­ko­wa­nych pra­cow­ni­ków ad­mi­ni­stra­cyj­nych. Jed­nak ist­nie­ją­cy sys­tem praw­ny i prak­ty­ka je­go sto­so­wa­nia nie pro­wa­dzi do pro­fe­sjo­na­li­za­cji i sta­bi­li­za­cji ad­mi­ni­stra­cji sa­mo­rzą­do­wej. W efek­cie ja­kość tej ad­mi­ni­stra­cji by­wa ni­ska, mar­nu­je się więc po­ten­cjał lu­dzi, któ­ry w niej pra­cu­ją. Dzie­je się tak w sy­tu­acji, kie­dy, w związ­ku z ko­niecz­no­ścią ob­słu­gi środ­ków z fun­du­szy UE, wy­ma­ga­nia w sto­sun­ku do ad­mi­ni­stra­cji lo­kal­nej bar­dzo wzra­sta­ją.

Po­waż­nym pro­ble­mem jest upo­li­tycz­nie­nie, a ra­czej upar­tyj­nie­nie, lo­kal­nej ad­mi­ni­stra­cji. Czę­sto ob­sa­da sta­no­wisk trak­to­wa­na jest przez po­li­ty­ków ja­ko łup wy­bor­czy; po­wie­rza się funk­cje nie w opar­ciu o po­sia­da­ne kom­pe­ten­cje, lecz we­dług klu­cza po­wią­zań po­li­tycz­nych, go­spo­dar­czych, ro­dzin­nych lub in­nych. Cał­ko­wi­te uza­leż­nie­nie ob­sa­dy urzęd­ni­czej od wo­li sze­fów jed­no­stek sa­mo­rzą­do­wych pro­wa­dzi do nie­uza­sad­nio­nych ro­ta­cji i po­wo­du­je utra­tę do­świad­czo­nych lu­dzi.

Szcze­gól­nie groź­ne jest uza­leż­nie­nie od roz­dań po­li­tycz­nych se­kre­ta­rzy i skarb­ni­ków sa­mo­rzą­do­wych. Są to urzęd­ni­cy, któ­rzy po­win­ni mieć szcze­gól­nie moc­ną i sta­bil­ną po­zy­cję – po to, aby mo­gli stać na stra­ży pra­wa i pie­nię­dzy sa­mo­rzą­do­wych, na­wet wbrew bie­żą­cym in­te­re­som i po­glą­dom swo­ich sze­fów. War­to przy­po­mnieć usta­wo­wą re­gu­la­cję praw­ną z lat trzy­dzie­stych ubie­głe­go stu­le­cia, któ­ra za­ka­zy­wa­ła zwal­nia­nia se­kre­ta­rzy gmin­nych na pół ro­ku przed i pół ro­ku po wy­bo­rach wój­ta.

Cią­głość, pro­fe­sjo­nal­ność i sta­bil­ność ad­mi­ni­stra­cji jest wa­run­kiem suk­ce­su sa­mo­rzą­du. No­mi­na­cje urzęd­ni­cze nie mo­gą za­le­żeć je­dy­nie od opi­nii czy wo­li sze­fa jed­nost­ki. Wła­dza pu­blicz­na po­win­na być wy­ko­ny­wa­na przez wy­so­ko­kwa­li­fi­ko­wa­nych pra­cow­ni­ków za­wo­do­wych, wią­żą­cych swo­je ka­rie­ry z za­wo­dem urzęd­ni­czym. Sys­tem no­mi­na­cji i awan­sów po­wi­nien być sta­ły i jaw­ny i zmu­szać do sta­łe­go pod­no­sze­nia swo­ich kwa­li­fi­ka­cji[xv]. Sys­tem ad­mi­ni­stra­cji lo­kal­nej po­wi­nien wy­twa­rzać od­po­wied­nie wa­run­ki, aby przy­cią­gać oso­by o od­po­wied­nio wy­kwa­li­fi­ko­wa­ne. Oby­wa­tel mo­że mieć za­ufa­nie tyl­ko do ad­mi­ni­stra­cji o wy­so­kich kwa­li­fi­ka­cjach tak pro­fe­sjo­nal­nych jak i mo­ral­nych[xvi].

Oma­wia­nie wszyst­kich zwią­za­nych z tym pro­ble­mów wy­kra­cza po­za za­kres ni­niej­sze­go ra­por­tu. Chcie­li­by­śmy jesz­cze zwró­cić uwa­gę na pro­blem bez­pie­czeń­stwa oso­bi­ste­go miesz­kań­ców i ich mie­nia. Bez­pie­czeń­stwo mo­że ulec wzmoc­nie­niu przez sca­le­nie dzia­łań or­ga­nów po­li­cji i spo­łecz­no­ści lo­kal­nych. Po­li­cja pań­stwo­wa sa­ma te­go pro­ble­mu nie roz­wią­że. Ko­niecz­ne jest two­rze­nie praw­nych i or­ga­ni­za­cyj­nych prze­sła­nek dla sta­łej współ­pra­cy po­mię­dzy funk­cjo­na­riu­sza­mi po­li­cji a spo­łe­czeń­stwem i wła­dza­mi lo­kal­ny­mi. Na­le­ży po­waż­nie roz­wa­żyć, za przy­kła­dem wie­lu de­mo­kra­tycz­nych kra­jów, utwo­rze­nie po­li­cji lo­kal­nej pod nad­zo­rem władz lo­kal­nych[xvii].

IV. 5. Pra­sa lo­kal­na

Szcze­gól­ną ro­lę w bu­do­wie za­ufa­nia spo­łecz­ne­go ma­ją do ode­gra­nia me­dia lo­kal­ne, a szcze­gól­nie pra­sa. Jej roz­wój jest pod­sta­wo­wym na­rzę­dziem w bu­do­wie spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go. Z jed­nej stro­ny ak­tyw­ność lo­kal­nych spo­łecz­no­ści sta­no­wi im­puls do po­wsta­wa­nia tych ga­zet, z dru­giej zaś wspie­ra­ją one od­bu­do­wę lo­kal­nej świa­do­mo­ści miesz­kań­ców oraz po­bu­dza­ją do dal­szej ak­tyw­no­ści.

Pra­sa lo­kal­na ma w Pol­sce swo­ją dłu­gą, kil­ku­wie­ko­wą hi­sto­rię, prze­rwa­ną przez okres PRL, gdy ga­ze­ty lo­kal­ne by­ły or­ga­na­mi lo­kal­nych ko­mi­te­tów PZPR. Prze­łom 1989 r. przy­niósł ży­wio­ło­wy roz­wój lo­kal­nej pra­sy[xviii]. W tym okre­sie ini­cja­ty­wy wy­daw­ni­cze moż­na li­czyć w ty­sią­cach. Nie wszyst­kie mia­ły szan­sę prze­trwać. Zna­cze­nie pra­sy lo­kal­nej do­strze­gły du­że, do­mi­nu­ją­ce na pol­skim ryn­ku pra­so­wym wy­daw­nic­twa. Przy­stą­pi­ły one do wy­ku­py­wa­nia lo­kal­nych ty­tu­łów, któ­re cza­sa­mi za­tra­ca­ły swój czy­sto lo­kal­ny cha­rak­ter.

W pra­sie lo­kal­nej ukształ­to­wał się po­dział na ty­tu­ły nie­za­leż­ne (wy­daw­cy pry­wat­ni, sto­wa­rzy­sze­nia i fun­da­cje) oraz sa­mo­rzą­do­we, wy­da­wa­ne bez­po­śred­nio przez urzę­dy gmin, spół­ki z udzia­ła­mi gmi­ny czy do­fi­nan­so­wy­wa­ne przez sa­mo­rząd. Po­wo­du­je to sze­reg kon­flik­tów. Pod­sta­wo­wym za­rzu­tem wo­bec pra­sy sa­mo­rzą­do­wej jest jej za­leż­ność od władz sa­mo­rzą­do­wych, przez co tra­ci ona funk­cje kon­tro­l­ne w sto­sun­ku do wła­dzy. Sta­wia­ne jest też py­ta­nie: czy wła­dza lo­kal­na ma pra­wo za pu­blicz­ne pie­nią­dze wy­da­wać ga­ze­tę, któ­ra słu­ży tej wła­dzy i któ­ra blo­ku­je moż­li­wość roz­wo­ju in­nym? Pod­no­szo­ny jest za­rzut nie­rów­nej kon­ku­ren­cji.

W tej spra­wie ko­niecz­ne jest wpro­wa­dze­nie re­gu­la­cji praw­nych, któ­re wy­klu­czą moż­li­wość fi­nan­so­wa­nia pra­sy lo­kal­nej ze środ­ków pu­blicz­nych. Je­dy­nym do­pusz­czal­nym wy­daw­nic­twem sa­mo­rzą­du po­wi­nien być biu­le­tyn o cha­rak­te­rze ści­śle urzę­do­wym, in­for­mu­ją­cy o de­cy­zjach władz sa­mo­rzą­do­wych.

Pro­ces doj­rze­wa­nia me­diów lo­kal­nych z na­tu­ry rze­czy wy­ma­ga cza­su. Mu­si usta­bi­li­zo­wać się nie tyl­ko ry­nek pra­so­wy; ale rów­nież wy­kształ­cić spo­łe­czeń­stwo iden­ty­fi­ku­ją­ce się z okre­ślo­ną „lo­kal­no­ścią”, a więc uczest­ni­czą­ce w roz­wo­ju swej „ma­łej oj­czy­zny” i za­in­te­re­so­wa­ne wia­do­mo­ścia­mi o za­cho­dzą­cych wy­da­rze­niach w swym naj­bliż­szym oto­cze­niu. Ro­la nie­za­leż­nych me­diów lo­kal­nych w tym za­kre­sie jest ogrom­na.

IV. 6. Kry­ty­ka i kon­tro­la spo­łecz­na

Każ­dy or­gan wła­dzy mu­si pod­le­gać oce­nie i kon­tro­li spo­łe­czeń­stwa. Ogra­ni­cza­nie kon­tro­li wła­dzy sa­mo­rzą­do­wej je­dy­nie do me­cha­ni­zmu wy­bor­cze­go gro­zi nad­uży­wa­niem wła­dzy. Nie­zbęd­ne są wła­ści­we me­cha­ni­zmy bie­żą­cej kon­tro­li. Spo­łecz­no­ści po­win­ny być zdol­ne do iden­ty­fi­ko­wa­nia swo­ich po­trzeb, wy­zna­cza­nia ce­lów roz­wo­ju i bie­żą­ce­go ko­mu­ni­ko­wa­nia ich wła­dzom, a po­nad­to do wy­ko­rzy­sty­wa­nia na­rzę­dzi kon­tro­l­nych i eg­ze­kwo­wa­nia swych ocen. Stąd tak wiel­ka jest ro­la in­sty­tu­cji słu­żą­cych mo­ni­to­ro­wa­niu władz oraz praw­nej ochro­nie in­te­re­sów spo­łe­czeń­stwa i po­je­dyn­czych oby­wa­te­li.

Zwy­kli lu­dzie nie ma­ją si­ły, umie­jęt­no­ści i środ­ków, by sta­wić czo­ła wła­dzy, kie­dy ta nad­uży­wa swo­ich upraw­nień. W pań­stwach skan­dy­naw­skich in­sty­tu­cja ombud­sma­na, re­pre­zen­tu­ją­ce­go in­te­re­sy miesz­kań­ców, znaj­du­je się na szcze­blu gmi­ny. War­to two­rzyć i wspie­rać or­ga­ni­za­cje po­za­rzą­do­we re­pre­zen­tu­ją­ce in­te­re­sy spo­łecz­ne i bro­nią­ce praw oby­wa­te­li. In­sty­tu­cje ta­kie po­win­ny mieć do­stęp do lo­kal­nych me­diów, a gdy te są kon­tro­lo­wa­ne przez lo­kal­ne wła­dze lub nad­mier­nie upo­li­tycz­nio­ne – or­ga­ni­za­cje po­za­rzą­do­we po­win­ny two­rzyć wła­sne ka­na­ły in­for­ma­cyj­ne, np. za po­śred­nic­twem in­ter­ne­tu.

Wła­dze pod­le­ga­ją kry­ty­ce oby­wa­te­li, a ha­mo­wa­nie kry­ty­ki władz jest ogra­ni­cza­niem praw oby­wa­tel­skich. Try­bu­nał Praw Czło­wie­ka w Stras­bur­gu wy­raź­nie stwier­dził, że kry­ty­ka po­li­ty­ków i osób zaj­mu­ją­cych sta­no­wi­ska pu­blicz­ne jest do­pusz­czal­na w znacz­nie szer­szym stop­niu niż pu­blicz­na kry­ty­ka osób pry­wat­nych. Po­li­tyk bo­wiem z wła­snej wo­li po­dej­mu­je dzia­łal­ność, któ­ra ze swej na­tu­ry jest przed­mio­tem za­in­te­re­so­wa­nia me­diów i opi­nii pu­blicz­nej. Mu­si więc wy­ka­zać znacz­nie da­lej idą­cą to­le­ran­cję w sto­sun­ku do kry­ty­ki je­go słów czy za­cho­wań. Pod wa­run­kiem jed­nak, że jest to rze­czy­wi­ście kry­ty­ka, a nie po­mó­wie­nie. Spra­wo­wa­nie wła­dzy to nie tyl­ko przy­wi­le­je, ale przede wszyst­kim obo­wiąz­ki w sto­sun­ku do spo­łe­czeń­stwa.

Try­bu­nał prze­strze­ga, że nie wol­no przez za­stra­sze­nie znie­chę­cać oby­wa­te­li do wy­ra­ża­nia swych opi­nii w spra­wach do­ty­czą­cych in­te­re­su pu­blicz­ne­go. To funk­cjo­na­riusz mo­że skom­pro­mi­to­wać urząd, a nie kry­ty­ka je­go po­stę­po­wa­nia. Je­śli urzęd­nik nie da­wał­by po­wo­du do kry­ty­ki, to nie mia­ła­by ona miej­sca.

IV. 7. Par­tie po­li­tycz­ne

Par­tie po­li­tycz­ne sta­no­wią nie­zbęd­ny ele­ment de­mo­kra­tycz­ne­go pań­stwa. Nie mo­gą one słu­żyć je­dy­nie zdo­by­wa­niu wła­dzy, ale po­win­ny przede wszyst­kim przy­czy­niać się do roz­wo­ju spo­łe­czeń­stwa oby­wa­tel­skie­go, zdol­ne­go i do po­dej­mo­wa­nia świa­do­mych wy­bo­rów dróg roz­wo­ju kra­ju. Pol­skie par­tie po­li­tycz­ne nie speł­nia­ją w wy­star­cza­ją­cym stop­niu te­go za­da­nia.

W ży­ciu po­li­tycz­nym na­sze­go kra­ju sto­sun­ko­wo sil­nie za­ko­rze­nio­ny jest mo­del par­tii po­li­tycz­nej ty­pu wo­dzow­skie­go, brak bo­wiem tra­dy­cji spo­łe­czeń­stwa – uczest­ni­ka wła­dzy. Du­ża część Po­la­ków ocze­ku­je sil­ne­go przy­wódz­twa, któ­re speł­ni ich po­li­tycz­ne ocze­ki­wa­nia i nie na­sta­wia się na czyn­ny udział w two­rze­niu po­li­ty­ki. Wy­bor­cy ła­two ule­ga­ją ma­gii po­pu­li­stycz­nych ha­seł, a par­tie kształ­tu­ją swój po­li­tycz­ny wi­ze­ru­nek pod dyk­tan­do gu­stów wy­bor­czych.

Usta­wicz­na wal­ka o zdo­by­cie son­da­żo­we­go po­par­cia elek­to­ra­tu, to­czo­na w świe­tle ka­mer i na szpal­tach ga­zet, nie przy­spa­rza sym­pa­tii uczest­ni­kom po­li­tycz­nych po­ty­czek, ani ze wzglę­du na kul­tu­rę de­ba­ty, ani ze wzglę­du na war­tość ar­gu­men­tów. Po­li­ty­cy, szcze­gól­nie w okre­sie przed­wy­bor­czym, po­dej­mu­ją wie­le de­cy­zji słu­żą­cych zdo­by­ciu po­par­cia, a nie roz­wią­za­nia rze­czy­wi­stych pro­ble­mów. Pro­gra­my par­tii ma­ją du­ży sto­pień ogól­no­ści i nie prze­kła­da­ją się na spra­wy lo­kal­ne. W wy­bo­rach sa­mo­rzą­do­wych par­tie nie przed­sta­wia­ją al­ter­na­tyw­nych pro­gra­mów roz­wo­ju po­szcze­gól­nej gmi­ny, po­wia­tu czy wo­je­wódz­twa. Czę­sto skła­da­ją de­kla­ra­cje roz­wią­zy­wa­nia pro­ble­mów, któ­re nie na­le­żą do kom­pe­ten­cji tych władz, do któ­rych wy­bie­ra­ni są ich przed­sta­wi­cie­le. Spro­wa­dza to dys­ku­sje na ma­now­ce, gdyż po­dzia­ły zdań w spra­wach lo­kal­nych nie mu­szą być zgod­ne z po­dzia­ła­mi do­ty­czą­cy­mi po­li­ty­ki ogól­no­kra­jo­wej. Przy tym za­cie­trze­wie­nie po­li­ty­ków oraz kam­pa­nie pro­wa­dzo­ne w spo­sób agre­syw­ny utrud­nia­ją współ­pra­cę po­mię­dzy par­tia­mi w ska­li lo­kal­nej i za­wie­ra­nie nie­zbęd­nych kom­pro­mi­sów[xix].

Ta sy­tu­acja czy­ni wy­bor­ców ra­czej ki­bi­ca­mi niż współ­uczest­ni­ka­mi po­li­ty­ki. W efek­cie pew­na część spo­łe­czeń­stwa uwa­ża po­li­ty­kę za brud­ną grę, któ­ra nie słu­ży do­bru wspól­ne­mu, ale od­by­wa się je­go kosz­tem[xx].